官员背景特征与PPP项目风险：基于高阶理论的新研究框架
彭以忱 仲为国
摘 要：PPP是培育内需市场、推进供给侧改革的国家重大战略举措。然而来自政府方的风险频发极大抑制了社会资本投资。现有文献极其缺乏来自政府方的行为风险研究，尚未将政府部门和官员个体动机和利益追求作区分，忽视了官员个体具有多重动机结构和多元目标追求。由此，基于经典战略管理高阶理论，结合行为科学研究成果和我国转型期特殊环境背景，首次提出了一个新的解释框架。以官员个体背景特征（官员的人口统计变量和任职年限状况等）为前因变量，探讨其对官员的项目认知、心理及项目风险态度的影响，并从外部制度环境和内部治理环境变量两方面来分析官员背景特征影响PPP项目人为风险的扰动因素，深度揭示来自官员的PPP项目人为风险的产生机制。
关键词：PPP项目;风险源;高阶理论;政府风险管理
作者简介：彭以忱，管理学博士，南京财经大学工商管理学院讲师，主要研究方向：PPP项目风险研究，技术创新（E-mail：
pyc114@hotmail.com 江苏 南京 210000）。仲为国，北京大学光华管理学院副教授，哲学博士，主要研究方向：战略管理（北京 100871）。
基金项目：国家自然科学基金青年基金“PPP 项目混合组织人为风险研究：基于官员背景特征视角”（71602084）。
中图分类号：F283 文献标识码：A
文章编号：1006-1398（2022）03-0070-09
一 引 言
为应对新冠疫情所带来国际环境剧变，我国启动“新基建”，构建以国内为主的“双循环”。但是单一的政府投资根本无法满足需求，所以“十四五”规划中明确以PPP模式（Public-Private-Partnership，政府与民间社会资本合作）作为培育内需体系、拓展投融资空间的战略举措。然而，PPP模式在中国几起几落，至今依旧风险频出，违约、提前终止等屡见不鲜。为何政府大力倡导、鼎力支持的PPP模式中社会资本方在实践中步履维艰？项目的风险源及发生机制是什么？发人深省。
PPP模式通常用于投资大、周期长、具有一定社会公益性的基础设施项目，不仅包含所有大型工程项目都存在的客观风险，如自然灾害等，也包含项目参与者带来的可控的人为风险（何旭东：《基于利益相关者的工程项目主体行为风险研究》，《科技管理研究》2011年第19期，第207—210页。），如故意违约等。分析PPP项目大量失败案例可发现，大多数项目合作破裂并非由于不可控的外在客观原因导致，而是来自政府方违约等人为风险因素。然而，大多数私营企业在面对政府违约等问题时因顾虑重重而放弃走法律程序（孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟：《我国PPP模式发展的现状、问题与对策》，《宏观经济管理》2015年第2期，第28—30页。），进而导致私营企业参与积极性降低。
通过对大量国内外文献梳理发现，现有研究大多聚焦于客观风险，仅有少量文献中提及政府人为风险。在我国的PPP项目运作中，政府占有绝对的主导权，PPP中私营企业会面对更大的人为风险。更为重要的是，现有文献尚未深入到直接产生人为风险的行为个体层面，而将政府与政府官员视为一个整体不加区分。事实上，政府与政府官员的利益诉求并非完全一致，作为现实社会中的个体，公职人员具有自身利益诉求，且动机结构多元复杂，受个人经历、经验认知、成长环境及价值观等多因素影响，不同背景造就了每个官员不同的个性特征，这在PPP项目中是否以及如何影响人为风险的发生值得思考。据此本文在现有文献基础上，运用高阶理论，结合我国转型期特殊环境背景提出一个新的解释框架，力图揭示官员个体背景特征对PPP项目风险产生的影响及其发生机制，以拓展与深化相关研究，并为降低PPP项目人为风险、提高政府风险管理水平提供新的思路和依据。
二 研究综述
PPP项目风险研究涉及领域较宽，多数文献研究风险类型、风险识别、风险评估、风险规避与风险分担等。围绕本文所聚焦的政府方人为风险，下面主要围绕来自政府部门人为风险发生机制及宏观环境影响两个角度梳理相关研究文献。
（一）政府部门与PPP项目风险
PPP项目风险类型与评价的相关文献中，很多提到了来自公共部門政府方的风险是影响PPP项目稳定性的重要因素，包括政策、信用以及管理等多个维度。国外学者将来自政府部门的风险定义为立法变更或政府不支持，如税收政策变化、改变合同规定收费、损害项目利益等（Grimsey D，Lewis M K.Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects.International Journal of Project Management，2002，20（2），pp.107-118.）。国内学者对我国部分PPP失败案例进行梳理分析，列举出法律变更、审批延误、政治反对及腐败等13项风险，其中政府部门信用风险出现频率较高（亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，《中国软科学》2009年第5期，第107—113页。），例如，政府部门不作为会造成项目在初始阶段就产生延误（Yang J，Yang C，Kao C.Evaluating schedule delay causes for private participating public construction works under the Build-Operate-Transfer model.International Journal of Project Management，2010，28（6），pp.569-579.）。由于政府部门的强势地位，其风险更容易直接、短程作用于其它风险类型上。另外，在对部分省份的研究中发现，腐败程度对PPP项目风险影响较大，因此亲清型政商关系才能保证PPP项目的相对安全性（肖建华：《省域PPP项目的风险影响因素及其风险测度研究》，《当代财经》2018年第8期，第34—43页。）。PPP项目更需要稳定的法律环境，控制政策风险对其有明显的效果（刘宏、孙浩：《基于DEMATEL-ANP的PPP项目融资风险分析》，《系统科学学报》2018年第1期，第131—135页。）。
从理论层面来看，过往风险研究中政府部门作为PPP项目主要参与者，通常被认为是“完全理性”并且具有一致性偏好，单纯追求公共利益并与私人部门追求经济利益相对立。基于此，多数文献以委托代理理论为基础讨论各方博弈，以及特许合同关键条款的决策问题（常亮、刘凤朝、杨春薇：《基于市场机制的流域管理PPP模式项目契约研究》，《管理评论》2017年第3期，第197—206页。）。少数学者关注到基于“完全理性”研究的缺憾，开始转向“有限理性”视角。这一类研究主要集中在探讨PPP参与方风险态度（张惠琴、王金春、陶虹琳：《基于前景理论的PPP项目投资者决策行为研究》，《软科学》2018年第8期，第129—133页。）、公平关切（丰景春、杨圣涛：《基于公平偏好理论的PPP交通项目超额收益分配研究》，《软科学》2017年第10期，第120—124，144页。）、互惠偏好（张云华、丰景春、李明、张可、杨圣涛：《互惠性偏好视角下PPP项目社会资本的控制权分配模型》，《控制与决策》2018年第3期，第514—520页。）等。而决策者上述“有限理性”行为会在PPP相关契约中体现。事实上，根据不完全契约理论的基本假设，初始契约不可能“完美”（Tirole J.Incomplete Contracts：
Where do We Stand？.Econometrica，1999， 67（4） ，pp.741-781.）。尤其PPP项目时间跨度大以及目标函数差异等特征，再加上行为主体个人所处环境背景、个体特征和动机及认知等的不一致，不完全契约更易诱发各种不规范、走偏（吉富星：《不完全契约框架下PPP项目效率困境与规范创新研究》，《当代财经》2018年第4期，第36—44页。）等乱象。其中政府部门通过政策变更等影响PPP参与企业的经营管理就是不完全契约影响下不可忽视的重要风险（王志刚、郭雪萌：《PPP项目风险识别与化解：基于不完全契约视角》，《改革》2018年第6期，第89—96页。）。
（二）制度环境与PPP项目风险
从宏观层面看，有学者深刻认识到PPP模式在我国的制度情境依赖性，分析了PPP模式实施的制度障碍（李永奎：《重大工程PPP模式适应性提升路径：基于制度理论和复杂性视角》，《南京社会科学》2017年第11期，第68—75页。），无论是正式制度还是非正式制度环境均会产生显著影响。
首先，对于正处于经济转型发展时期的中国，制度环境最大的变化是市场化程度在逐步提高，即政府对企业的直接干预和限制正逐步放宽。相对而言，市场化程度较低的地区，意味着会受到更多非市场因素影响，效率变低（Shin H H， Kim Y H.Agency costs and efficiency of business capital investment：
evidence from quarterly capital expenditures.Journal of Corporate Finance，2002， 8（2），pp.139-158.）。反之，市场化程度高的区域环境相对宽松，企业自主控制权显著增加。
其次，一直以来在研究我国官员个体决策行為时文化因素未引起应有的重视。近几年随着量化研究的兴起，定量探究文化的影响作用日益增多，涵盖文化对于宏观经济和微观个体的影响，尤其对宏观经济的影响。也有学者探究文化对于经济影响的作用机制，并与制度共同对经济产生影响（吴琦：《文化与经济——近十几年国内外文化经济学研究综述》，《现代管理科学》2018年第7期，第21—23页。）。因此，不同的区域文化是影响个体决策过程的重要外因，但目前以文化对于微观个体的公职人员研究很少，尚未发现文化因素对官员决策行为影响的深入研究。
我国关系型社会特征明显，有学者将PPP项目嵌入到非正式制度情境中进行研究。例如，有研究表明有政治关联的企业在与政府部门合作的过程中，比不具政治关联的企业更有优势（刘志穷、任静：《社会资本参与PPP模式的“素质”研究——来自中国上市公司的证据》，《经济管理研究》2017年第6期，第38—46页。）。担忧地方政府往往更信任国企，普遍表现出对民企的偏见，造成国企对民企的“挤占效应”（王俊豪、朱晓玲、陈海彬：《民营企业参与PPP的非正式制度壁垒分析——基于新制度经济学的视角》，《财经论丛》2017年第6期，第107—113页。）。另外，在PPP项目实施的各个环节中都可能出现腐败行为直接导致项目的失败。因此，将政治关联和各区域腐败程度以及相关社会因素作为PPP项目的嵌入情境进行探讨十分必要。从个体层面来说官员还面临其它环境，比如晋升机制、绩效考核、社区压力、公共舆论等在很大程度上会影响其决策及行为，这方面的研究日益丰富，但是在PPP项目风险研究中还较为少见。
（三）研究评述
大量研究表明政府部门信用风险是PPP项目人为风险的重要来源，也是导致项目失败的主要因素之一。特别对处于转型期的中国，由于制度不完备、政府治理能力有待提高等，政府部门违约、变更条款等人为风险已成为PPP模式推进的主要障碍之一。因此，对来自政府部门的人为风险不能只停留在识别与评价阶段，更为关键的是对其发生的内在机制与外在环境作用、表现方式以及对其它利益相关者的危害都应进行更深入的研究。现有研究尚存在如下不足：
首先，现有研究对来自政府部门的人为风险研究中，未将政府部门与官员个体作区分，基本假定两者所追求的目标和利益是完全一致的。然而，现实中的官员由于各种因素的存在以及个体有限理性的影响，无论是从动机还是行为上都难以做到仅追求公共利益最大化，有着追求自身利益的动力（李金龙、丁欣：《PPP项目存在的腐败风险及其防范初探》，《当代经济管理》，2018年第4期，第52—59页。），兼有社会利益、个人晋升和个人经济利益等多重动机，因而存在为了某种原因违约的可能，比如为了提高社会声誉、追求形象工程（郑子龙：《政府治理与PPP项目投资：来自发展中国家面板数据的经验分析》，《世界经济研究》2017年第5期，第62—77，136页。）和其它非经济目标（比如分配公平等）（王红领：《委托人“政府化”与“非政府化”对企业治理结构的影响》，《经济研究》2000年第7期，第56—62页。）。
其次，现有文献多基于理性人假定，将政府或政府官员视为具有“完全理性”决策能力的决策者，忽略了他们作为个体是嵌入在广泛社会关系里的“社会人”（Granovetter M.Economic action and social structure：
the problem of embeddedness.American journal of sociology，1985，91（3），pp.481-510.），他们在决策时受其心理特征、情感状态以及价值观和认知的影响，在面对通常投资规模大、工期长、工程复杂、充满不确定性的PPP项目时，也不具备基于“完全理性”决策所要求的信息完备和决策能力，“系统性”偏差在所难免。
因此，政府部门与官员个体是否应该进行区分？哪些因素会影响官员的认知和风险态度？在转型期制度不完备、非正式制度作用颇大的复杂环境中，个体因素如何影响PPP项目的风险？这些问题值得进一步深思与挖掘。
三 PPP项目风险研究的新框架
综上，相关研究理应深入到个体层面。依据Robbins建立的基于主观心理的个体行为决策模型“个体特征—认知、动机—决策”（Robbins S P，Judge T.Essentials of organizational behavior/-13th.Pearson Hall， 2005， pp.109-163.），我们认为个体经历与背景特征等因素，会对PPP项目理解与认知产生差异。另一方面如前所述现实中的官员个体并不是完全追求公共利益最大化的。作为社会公众的代理人，官员面临特殊竞争环境和复杂的多方利益主体关系，有追求公共利益、政绩、社会影响、政治抱负、个人晋升和寻租等多重动机结构，这些因素错综复杂，共同决定了其决策，需要运用多种研究方法去探析源自他们的人为风险。
本文借鉴企业战略管理中对微观个体层面的研究思路，运用管理学经典理论——高阶理论探讨官员人为风险产生的内在机制，建构一个新的解释框架深化研究，期望对推进相关领域研究提供一个新的思路与方法。高阶理论是有限理性理论发展的重要成果，该理论认为，高管的经验、价值观和人格特质等会影响他们对环境的解读，进而影响他们对不同的战略选择。具体而言，高阶理论包含：第一，高管的行为是基于其个人对于战略环境的个性化解读;第二，对外部环境的个性化认知建构源于高管的经验、价值观和人格特质等综合影响的结果;第三，可以用高管个人的人口统计学特征，包括过去的经历背景等来表征其认知基础、价值观等，作为对高管认知、价值观等有效的替代性测量方式（Hambrick D C，Mason P A.Upper Echelons：
The Organization as a Reflection of Its Top Managers.Social Science Electronic Publishing，1984，9（2），pp.193-206.）。运用高阶理论，学术界以高管决策为切入点，通过高管的个体特征以及所引发的心理动机的变化，研究对高管决策及行为的影响，包括个性化环境认知的形成、风险态度与偏好、价值评估等，主要研究可以总结为以下三方面：（1）管理者的背景特征与公司的治理和经营绩效的关系;（2）管理者的过度自信与公司的治理与经营绩效的关系;（3）管理者的异质性与公司的治理与经营绩效的关系。其中不乏高管风险决策相关研究，研究发现高管的背景特征会对其风险认知与风险行为产生显著影响。与此同时，对管理者的背景特征和种类细分与替代性测量方式的研究也不断丰富。
基于高阶理论以及該理论在行为决策领域里的丰富研究成果，结合中国特殊环境背景，如政企关联、政治锦标赛、公众压力、区域文化及市场化进程等，为探讨PPP项目中官员可能给私营企业造成的人为风险，本文提出的研究框架如图1。
（一）官员个体背景特征对PPP项目企业风险的影响
如前所述，以往关于PPP项目的研究并未深入到个体层面，或仅将官员的利益诉求置于政府考核的体系中，严重忽略了他们同时作为“经济人”和“社会人”的双重性：不仅追求政绩，他们同时也有个人抱负、理想与价值、社会利益和社会效益的追求。正因为同时追求具有矛盾冲突的目标，易导致决策者产生主体决策的矛盾性（Plambeck N，Weber K.When the glass is half full and half empty：
CEOs’ ambivalent interpretations of strategic issues.Strategic Management Journal，2010，31（7） ， pp.689-710.）。这种矛盾性会使其在决策过程中产生负面情感（Has R G，Katz I，Rizzo N，et al.When racial ambivalence evokes negative affect，using a disguised measure of mood.Personality and Social Psychology Bulletin，1992，18（6），pp.786-797.），进而使他们在决策把控上失去平衡（Harrist S.A Phenomenological Investigation of the Experience of Ambivalence.Journal of Phenomenological Psychology，2006，37（1），pp.85-114.），信心降低（Jonas K，Broemer P，Diehl M.Attitudinal ambivalence.European review of social psychology，2000，11（1），pp.35 -74.），提高不确定性感知，影响他们对决策所带来后果的认知，从而易产生片面、偏激的非正常决策行为。因此，当PPP项目中主要决策官员处于高决策矛盾性时，将增加其在项目合作中的人为风险，导致私营企业损失，例如，项目中的私营企业可能会被施加更严格的控制，要求企业提供更多证明以确保可靠性，也有可能在合同中增加更多的例外条款。项目实施过程监控更严，可能会导致项目延期投产或政府提前收回项目，以确保项目对该地区社会利益不造成破坏。这里需要明确的是，本文仅以决策矛盾性作为解释机制，用于解释主效应，而并非作为变量提出。依据高阶理论，高层管理者决策都是建立在对组织内外环境信息个性化解读的基础上，而高管个人的成长经历（包括生活、教育、工作等）、心理特征、风险态度等是影响他对信息筛选和加工处理的重要因素。结合现有研究成果（顾元媛、沈坤荣：《地方官员创新精神与地区创新——基于长三角珠三角地级市的经验证据》，《金融研究》2012年第11期，第89—102页。），本文认为PPP项目中的官员个人背景特征会对PPP项目的认知、决策和行为产生影响，具体而言，他的年龄、任期、性别、籍贯、教育背景、健康状况、婚姻状况、收入水平和异质性等作为个体背景特征的替代变量可预测其决策矛盾性，进而对PPP项目人为风险的发生产生影响。
首先，相关研究表明，年龄和任期对官员的认知与行为决策都有较大影响。在中国，年龄对升迁的影响较大，不仅存在所谓“59”岁现象，事实上各层级官员都有不同的晋升年龄限制。现有研究表明，通常管理者年龄越大，越趋于保守（Vroom V H，Pahl B.Relationship between age and risk taking among managers.Journal of Applied Psychology，1971，55（5），pp.399-405.），更关注职业安全，特别是如果因为年龄限制而无法晋升时，就会改变其激励水平（张军、高远：《官员任期，异地交流与经济增长——来自省级经验的证据》，《经济研究》2007年第11期，第91—103页。），对风险性大的PPP项目会采取更为谨慎的态度。反之我们也可以推测越是有升迁可能的官员，越想多出和快出“政绩”，越容易接受风险大但有较大收益和社会显示度的PPP项目。但同时其风险偏好也受在某一岗位任期时间长短的影响，在其当期职位任期较短尚有上升可能的官员越可能愿意从事具有一定风险但也有较大收益的PPP项目。事实上，中国特殊的官员任命惯例和不同岗位平均任期年限，导致年龄与任期可能综合发生作用，存在着年龄与任期匹配的状态，比如在某一岗位任期的长短与年龄大小存在不同的组合状况：年龄大—任期短、年龄大—任期长、年龄小—任期短、年龄小—任期长，处在不同阶段官员会对PPP项目的风险评估、收益认知、运营管理等或者更为严格或者较为宽松，因而从合作方私营企业的角度，会带来不同程度的项目运营不确定性和人为风险。
其次，政府官员的籍贯也是影响他在相关区域行为决策的重要因素。在中国无论何种职业人群，由于受传统文化影响均具有较强的“家乡”情结，如果PPP项目落在家乡，又由于这类项目往往对当地经济社会发展与环境影响巨大，官员独特的“家乡”情感会影响其理性判断和决策。相关研究有类似发现，有研究指出中央官员通过提高其籍贯来源地的投资率，显著促进了其籍贯来源省区的经济增长，这种作用对经济增长速度较慢地区的影响更为明显（张平、赵国昌、罗知：《中央官员来源与地方经济增长》，《经济学（季刊）》2012年第2期，第613—634页。）。正如费孝通在《中国绅士》一书中描写的那样，中国文化中为官一任造福一方，特别是要“造福家乡”的传统观念印记颇深，中国传统的士大夫进入政府做官的同时，会作为其家乡的代表而发挥作用。可以预测政府官员的籍贯如果是来源于项目所在地，其“家乡”意识与情结很可能使他具有更强的社会责任意识，更关注项目所带来的方方面面的影响，如他既可能关注PPP项目的经济效益，也关注项目可能带来的社会福利、环境效益与辖区民意等影响。而多维度的考量会增加其决策的矛盾性，项目中的私营企业就会面临更大的不确定性与风险。因此官员的籍贯是否来源于项目所在地，对其决策的矛盾性也有重要影响。
最后，还应考虑官员的教育背景与水平。依据高阶理论，官员教育背景会使其对PPP项目环境产生个性化解读，对PPP项目本身产生差异化认知。PPP项目往往具有投资大、周期长的特点，项目所需技术、所处环境和市场需求都具有较大的不确定性，每个项目都涉及多种知识领域。例如，许多大型基础设施项目对周边的自然环境会产生极大的影响，项目的资金与财务也容易发生意想不到的情况，其中部分项目属于带有公益性的环境治理项目，因而当官员所学专业与项目相关或接近时，出于他的专业认知会要求收集获取更多项目的相关信息，能够考虑到更多项目正面与负面的影响因素，从而易产生犹豫与顾虑。这将增加其决策矛盾性，使其对项目施加更为严格的影响，对合作方私营企业有更高的要求，导致合作方私营运作风险的增加。
近年来，高阶理论的应用不断拓展，越来越多的心理特质被纳入高阶理论的研究框架中，比如研究管理者的过度自信、自恋与自大、团队异质性等对决策者的行为影响，也有学者开始关注决策者家庭背景、婚姻状况与家庭结构甚至兄弟姐妹中的排序等因素对决策者的风险认知、价值评估等的影响，这些成果对PPP项目中政府人为风险的研究有启发。因此，为将对PPP风险研究深入到决策者个体层面，本文认为可通过官员背景特征解释其决策行为。将“主体决策矛盾性”这一行为决策理论和社会心理学领域的概念引入到项目中政府和企业之间的互动研究，并且利用政府核心官员（往往是当地党政一把手）可观测的背景特征来预测其可能的主体决策矛盾性，从而建立起其背景特征与项目风险性之间的关系，探究其对合作中的私营企业造成的风险损失。根据上述内容可总结为如下值得探讨的实证研究命题：
——PPP项目中政府核心官员背景特征影响项目的人为风险。
（二）官员背景特征影响PPP项目人为风险的扰动因素
以往关于PPP项目的研究大多只局限于“公共部门—私人部门”这一双边关系。然而，PPP项目利益相关者含义宽泛，尤其开展基础设施项目必然涉及辖区公众，使得政府核心官员、私营企业与公众之间的利益相互关联。所以，可从社会嵌入的视角深入研究政府核心官员、私营企业和公众之间的联系对官员背景特征与PPP项目人为风险关系的影响，也就是外部与内部环境因素如何通过改变或影响政府核心官员主体决策矛盾性的水平，从而改变其背景特征与项目风险性之间的关系。本文提出的框架聚焦于外部环境与内部治理两类可能的扰动因素，其中外部因素包括制度环境、公众舆论压力，内部因素则侧重于项目组织内部治理因素。
首先，在转型经济中我国制度环境具有一定的特殊性，近年来高阶理论在应用发展中也更多地考虑制度情境，并在创新创业等领域取得了丰富成果。本文认为应将主要用于组织内部决策解释的高阶理论与组织外部制度环境相结合，从更为广阔的视角探讨制度环境对官员背景特征与PPP项目风险关系的影响。如前所述，高阶理论的解释机制在于高管的个人背景会导致其对环境的个性化解读，其中包含着对制度环境的不同理解以及制度环境对每个官员影响的差异，从而影响着官员在PPP项目中认知、态度和决策矛盾性。制度環境中以规则为基础和以关系为基础的制度规则并存，主要包括政策法规、文化传统，以及政治锦标赛效应，并因各区域制度发展的不平衡性呈现出影响强度不一。我们认为这些因素将会影响政府官员的认知模式、决策矛盾性、以及对风险的态度。例如，大量研究成果发现，由于辖区经济增长绩效与政治晋升的正相关关系（王贤彬、张莉、徐现祥：《辖区经济增长绩效与省长省委书记晋升》，《经济社会体制比较》2011年第1期，第110—122页。），各个地方政府的GDP竞争已成为区域经济发展重要推动力。同样，由于PPP项目本身对区域经济发展和社会效益都可能影响巨大，在晋升压力驱使下，政府官员会对之产生复杂的认知与风险态度，提高主体决策矛盾性，并随着职场竞争的激烈程度，感知到不同程度的压力，从而影响其决策行为。所以政治锦标赛可能产生扰动作用，直接影响官员背景特征与PPP项目人为风险关系强度的变化。
其次，作为大型、复杂、周期长的工程项目，未来不确定性强，会受到多种环境因素的更大影响，因此PPP项目所处的社会环境也是对官员风险态度影响的调节变量。例如，公众舆论压力是基于社会合法性的一类扰动因素。当前大型基础设施项目处于日益开放的公众舆论中，如何平衡项目的经济效益与社会效益，眼前利益与长远利益，局部利益与整体利益，会受到社会强烈关注。有研究发现人口年龄分布、居民教育水平、城市化进程的推进等因素，作为对公众环境偏好的代理变量，能够反映公众偏好的表达，会对地方政府环境管制产生影响（杨瑞龙、章泉、周业安：《财政分权、公众偏好和环境污染：——来自中国省级面板数据的证据》，《中国人民大学经济学院经济所宏观经济报告》，2007年。）。公众舆论压力将使得核心政府官员的决策矛盾性增强。项目的公众舆论压力越大，迫使核心政府官员越要关注辖区民意，并将此类民意纳入到其决策考虑之中。因此，官员一方面追求经济效益与项目本身可带来的各种利益诉求，另一方面面临辖区民意压力，综合这两方面影响，可以认为公众舆论压力提高了核心政府官员决策的矛盾性，从而可能加强了政府官员背景特征与企业项目风险性的关系。
最后，PPP项目组织内部治理环境也是可能的扰动因素。PPP项目参与方不仅包括政府和企业，还包含大量第三方机构，PPP项目由各方共同成立的项目公司进行建设、运行和管理。这样的项目公司具有典型混合组织特征，各方均代表不同的利益追求。因此，PPP项目合作在事前就需要明确项目所获得的利益的分配机制。然而在实践中，混合组织总体上更重视决策机制，尤其是在政府主导的混合组织中更是如此，政府或其代理机构总是更加重视贯彻执行政府的意图，而他们在治理结构中又占有相对有利的控制地位，因此很容易使这种意图变为组织的决策（王朝全、李仁方：《混合组织的研究进展》，《预测》2006年第2期，第37—43页。），从而造成私营企业需要承担更多的风险。由此，本文认为可以运用混合组织治理理论讨论治理变量对主效应的扰动效应，为降低PPP项目中由政府官员引致的PPP项目人为风险提供理论依据。PPP项目的组织治理变量可分为三类：规制型治理、关系型治理、监督型治理。
在PPP项目中主要以各方订立的合同约束各自行动称之为规制型治理，或契约治理。在这种治理模式中合同设计的关键是确定刚性与柔性的均衡点（Trade-off），使得适应成本与再谈判成本之和达到最小（Athias L， Saussier S.A Rigid or Flexible Public-Private Partnership？ Theory and Application to Toll Road Concessions.Revue Economique， 2007，58 （3），pp.565-576.）。基于不完全契约理论，由于PPP项目复杂度高、周期长，在操作层面上规制型治理模式实施难度较大。
关系治理是跨组织合作的交易双方基于关系规范（互信、承诺合作等）发展而来的，它处于市场治理与层级治理之间，以关系规范指导、控制与协调双方合作及交易，学界通常认为关系治理是一种非常有效的跨组织治理方式（Claro D P， Hagelaar G， Omta O.The Determinants of Relational Governance and Performance：
How to Manage Business Relationships？. Industrial Marketing Management，2003， 32（8），pp.703-716.）（庄贵军、李珂、崔晓明：《关系营销导向与跨组织人际关系对企业关系型渠道治理的影响》，《管理世界》2008年第7期，第77—90，187—188页。）。以往的研究表明，企业的政治联系有助于企业获取关键性外部资源和制度支持（Rindfleisch A，Moorman C.The acquisition and utilization of information in new product alliances：
A strength-of-ties perspective.Journal of marketing，2001，65（2），pp.1-18.），處于经济转型期的中国，关系型社会特征较明显，相较于正式制度，非正式制度安排起更强有力作用（Tsui A S， Schoonhoven C B， Meyer M W， et al.Organization and management in the midst of societal transformation：
the People’s Republic of China.Organization Science，2004，15（2），pp.133—144.），政治联系的资源获取效应更为显著。PPP项目是典型的政企合作，可以合理地推测，私营企业高管与政府官员的关系会直接且强烈影响官员对PPP项目的认知与态度，进而影响其决策行为，从而强化官员背景特征对PPP项目人为风险的影响。
监督型治理是通过对交易过程和结果的监督，实现治理的关键是监督与督促各方按照合约规定执行合同条款（周俊、薛求知：《交易专用性投资效应及控制机制研究评介》，《外国经济与管理》2009年第9期，第18—28页。）。具体到PPP项目可以建立第三方监督机构，或者是政府和企业间相互监督机制，实现对人为风险的规避（王立磊：《营销渠道中机会主义行为治理机制研究综述》，《商业经济研究》2015年第2期，第63—65页。），其中第三方包括独立委员会、行业协会、社会公众、或上一层级政府等。第三方监督机构可以通过为PPP项目的各参与方建立诚信信息档案，作为争端协调人或裁决者，抑或对产生人为风险的一方予以可能的惩罚，从而可以影响或抑制PPP项目中官员背景特征与人为风险的关系。
上述内容可概括为三个实证研究命题：
——制度环境影响政府核心官员背景特征与项目人为风险的关系;
——公众舆论压力影响政府核心官员背景特征与项目人为风险的关系;
——内部治理环境影响政府核心官员背景特征与项目人为风险的关系。
四 结 语
PPP模式不仅可以为“新基建”、扩大内需、加快内循环提供新的投融资渠道，也是我国实现供给侧改革的重要路径。PPP模式运营主体就是一个包含社会公益的多元目标追求的混合型组织，国际经验表明，这类混合型组织在现代社会公共治理中是不可或缺的新生力量，但同时也对管理水平有着更高的要求。因此，PPP项目的运营管理需要提升政府管理能力，而PPP项目的风险管理是其中最为重要的一环。研究如何降低PPP项目人为风险、推进项目稳健发展，对于提高政府公共治理能力有着重大现实意义与深远历史意义。
如何将PPP模式融入我国制度情境，降低其参与人行为风险逐渐被学者们和社会各界关注。本文运用高阶理论，结合制度环境，从政府核心官员背景特征视角，探讨PPP项目人为风险的产生机制，给出了新的理论视角与研究框架。基于高阶理论对组织中高层决策行为研究的丰富成果，本文认为参与PPP项目的政府核心官员背景特征对其认知、心理及风险态度有着显著影响，从而可能导致其在与企业合作过程中增加项目人为风险。结合PPP项目所处的外部环境因素，将官员与企业互动置于我国转型社会情境中，从社会嵌入的视角，揭示制度环境、公众舆论及项目公司组织内部治理环境对政企互动的影响，能够更深入理解项目人为风险发生的过程机制。
本文提出一个具有较强创新性的理论框架，其意义在于深入到个体背景特征探究其对PPP项目认知、情感、态度的影响与变化从而引发PPP项目人为风险，以及这些个体内在因素在外界环境因素扰动下的人为风险发生机制。官员个体背景特征引发的人为风险不仅发生在PPP项目中，也可能在其它领域的公务活动时产生。因此，本文所提供的认知与预测官员行为风险发生的新途径具有一定的推广应用价值。而且，在官员背景特征方面，除本文所提到的人口统计变量外，可进一步挖掘其它可能对官员心理动机和行为决策产生影响的个体特征变量，以更深入理解我国情境下官员的决策与行为，从而为提高政府风险管控水平和公共治理能力提供新的思路与支撑。
Officials’ Background Characteristics and PPP Project Risk：
a New Research Framework Based on Upper-Echelon Theory
PENG Yi-chen， ZHONG Wei-guo
Abstract：
PPP is a major national strategic measure to cultivate the domestic demand market and promote supply-side reform. However， frequent risks from government have greatly inhibited the social capital investment. The existing literature is extremely lack of behavioral risk research from the government. It has not distinguished government departments and individual motivation and interest pursuit of officials， ignoring the multiple motivation structure and multiple goal pursuit of individual officials. Therefore， based on the upper-echelon theory of classical strategic management， this article puts forward a new interpretation framework combined with the research results of behavioral science and the special environmental background of China’s transition period. Taking the individual background characteristics of officials as the independent variables， this article discusses the influence of the variables on project cognition， psychology and project risk attitudes of officials and analyzes the disturbing factors of officials’ background characteristics affecting the man-made risks of PPP projects from two aspects of external institution and internal governance， so as to deeply reveal the mechanism of man-made risks of PPP project from officials.
Keywords：
PPP project; risk sources; upper-echelon theory;government risk management
【責任编辑：吴应望】
收稿日期：2021-01-24
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