减量规划背景下湖南省人地挂钩平衡分析
张伟娜
摘 要 人地挂钩是减量规划时代破解用地矛盾的具体落实。有关湖南省人地挂钩平衡研究尚属少见。在省级和地市级2个尺度，预测进城落户新增城镇建设用地需求以及农村居民点用地整治潜力基础上，开展人地挂钩平衡分析。结果表明，至2025年，全省城镇因吸纳农村人口需新增城镇建设用地规模为7.23×104 hm2，而农村居民点用地整理现实潜力16.82×104 hm2。这表明实施人地挂钩可行，吸纳农村人口转移进城，仍可满足土地占补平衡需求。建议在贯彻实施人地挂钩机制过程中，创新财政投入方式，激励农户自愿有偿退出宅基地，同时提高农村居民点用地利用集约程度。
关键词 人地挂钩;农村居民点;城镇化;平衡分析;湖南
中图分类号：P967 文献标识码：A
Balance Analysis on Human-Land Linking in Hunan Province under Background of Reduction Spatial Planning
Zhang Weina
（Hunan Land and Resources Planning Institute， Changsha Hunan 410019）
Abstract：
Human-land linking is the concrete strategy of solving land use contradiction in the era of reduction spatial planning. However， there is limited research on human-land linking in Hunan Province. The demand for new urban construction land and the potential for rural residential land consolidation at the provincial and municipal levels were firstly predicted in this paper. Then， the balance analysis of human-land linking was carried out. The results show that the scale of new urban construction land for rural residents and the actual potential of rural residential land consolidation will be 7.23×104 hm2 and 16.82×104 hm2， respectively. Strategy of human-land linking will be effective in Hunan province. In the process of promoting human-land linking policy， it is significant for the governments to innovate the way of financial investment， encourage farmers to transfer homestead property to the governments voluntarily， and improve rural residential land use intensity.
Keywords：
human-land linking; rural settlement; urbanization; balance analysis; Hunan province
2013年《節约集约利用土地规定（草案）》要求我国建设用地管理从增长模式转向增量控制、潜力挖掘和流量管控。原国土资源部等五部委发布的《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号）要求在城市化中坚持人地平衡，到2025年要能够全面地建成人地挂钩机制。
《关于进一步用好用活城乡建设用地增减挂钩政策的若干意见》（湘政办发〔2018〕77号），要求大力推进“增减挂钩+国土整治”，建立健全“增量、存量、流量”挂钩制度。当前全省总体上处于快速城镇化阶段，建设用地需求依然强劲。在减量规划背景下，人地挂钩是确保湖南省新型城镇化建设和乡村振兴有序、协调推进的必然选择。目前，学界对人地挂钩问题进行了一定研究。然而，有关湖南省人地挂钩的可行性研究尚属少见。
基于以上考虑，本研究在省级和地市级两个尺度，预测进城落户新增城镇建设用地需求以及农村居民点用地整治潜力基础上，开展人地挂钩平衡分析，为全面协调推进人地挂钩提供参考。
1 研究方法与数据
1.1 新增城镇建设用地需求预测方法
鉴于灰色预测模型能够有效弥补数据量少或者不完全产生的预测缺陷，首先采用灰色预测法预测2025年总人口、城镇人口和农村人口。然后，结合人均新增城镇建设用地标准，预测人均新增城镇建设用地需求。其中，人均新增城镇建设用地标准在国家标准基础上，根据湖南省情进行浮动而确定。具体如下：（1）贫困市县上调10%;（2）人均城镇建设用地不超100 m2的市县，上调10%;（3）两种情况兼具的市县，不再重复上调，统一上调10%。
1.2 农村建设用地整理潜力测算方法
首先，以现状人均农村居民点用地面积为基础，参照村镇人均建设用地指标标准，确定2025年人均农村居民点用地集约控制标准。然后，结合农村人口灰色预测结果，测算至2025年农村居民点用地需求规模。2025年需求规模与2018年农村居民点用地面积之差即农村居民点整理理论潜力。
其次，考虑农村居民点用地整理的影响因素，构建影响农村居民点用地整理潜力修正指标体系。基于SPSS19.0，运用主成分分析法提取影响指标公因子和回归系数，以此确定各指标的影响权重（表1）。以此为依据，构建农村居民点整理理论潜力修正系数。
1.3 数据来源
湖南省及其地市州人口数据来源于2011—2018年省公安厅户籍人口统计资料，农村居民点用地面积来源于湖南省土地利用变更调查成果。
2 研究结果
2.1 湖南省新增城镇建设用地需求
运用1.1节方法，预测湖南省及其地市州2025年户籍总人口、城镇户籍人口和农村户籍人口。结果显示，2025年全省户籍总人口为7 516.29万人，城镇户籍人口和农村户籍人口分别为3 443.08万人和4 073.21万人，户籍城镇化率达45.81%。其中，长沙市户籍城镇化率高达95.77%。2018—2025年，全省城镇吸纳农村人口转移规模达923.32万人，其中长沙市高达266.89万人（表2）。根据城镇户籍人口预测结果及本研究确定的人均新增城镇建设用地标准，测算出至2025年，湖南省新增城镇建设用地规模为7.23×104 hm2。
2.2 湖南省农村居民点整理潜力分析
2018年，全省农村居民点用地面积为948 147.05hm2，农村人口为4 806.86万人，人均农村居民点用地面积为197.25 m2。各市州介于145～406.65 m2/人。除邵阳市和怀化市外，其余地市均高于集约控制标准（表3）。其中，长株潭城市群地区和常德市超标明显。综合来看，湖南省农村居民点用地集约利用水平较低，农村居民点用地整理潜力较大。运用1.2节方法，测算湖南省及其地市州至2025年农村居民点用地整理理论潜力。结果显示，全省理论潜力为33.72×104 hm2。
由于农村居民点用地整理受到社会经济发展水平及土地资源禀赋等因素影响，运用2.2节方法，确定农村居民点用地整理理论潜力修正系数。结果显示，长株潭城市群地区修正系统明显较高，表明其农村居民点用地整理容易推进。而张家界市、湘西自治州修正系数明显较低，表明其农村居民点用地整理难度较大。在此基础上，测算出2018—2025年全省农村居民点用地整理现实潜力为16.82×104 hm2。其中，长沙市现实潜力最大，高达91353.14 hm2，占全省现实潜力的54.32%（表4）。
2.3 湖南省人地挂钩平衡分析
对比以上测算结果，2018—2025年，全省城镇因吸纳农村人口需新增城镇建设用地规模为7.23×104 hm2，而农村居民点用地整理现实潜力16.82×104 hm2。由此表明，因农村人口进城落户所造成的新增城镇建设用地规模能够从农村整理的用地得到补偿，人地挂钩可行。
3 结论与建议
3.1 结论
（1）湖南省农村居民点用地利用现状不够集约。2018年，全省农村人均居民点用地面积为197.25 m2，除邵阳市和怀化市外，其余地市均高于集约控制标准。
（2）湖南省落实人地挂钩切实可行。2018—2025年，全省农村居民点用地整理现实潜力超过城镇因吸纳农村人口需新增城镇建设用地规模达7.23×104 hm2。可以稳步释放城镇化对农业农村现代化的发展红利，因地制宜推进乡村振兴。
3.2 建议
（1）进一步完善资金筹措机制，创新财政投入方式，拓宽资金来源渠道。一方面，依托農业综合开发项目平台，整合财政涉农资金;另一方面，出台配套政策以及管理措施，广泛动员社会力量，引导社会资金投入。
（2）因地制宜灵活制定可操作性的措施，激励农户自愿有偿退出宅基地。不同的农户对于宅基地的退出有着不同的态度和不同的利益诉求。地方政府在组织开展挂钩政策时不能单纯利用行政强制手段执行，而应在执行过程中不断总结经验教训，积极出台优惠政策和资金鼓励措施，从实际出发进行创新和调整。在激励农户退出宅基地时，应该认真分析具体情况，按照局部试点、封闭运行、结果可控原则开展试点，让农户根据自身情况自愿有偿退出。
（3）完善农村环境，提高农房集聚程度。目前，湖南省很多农村的农房不够集中，而且建筑物较为矮小，这使得较大面积的宅基地只能够容纳少量的农村居民，农村用地集约水平非常低。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。地方政府可以加强对农村面貌的改造，提高农村居民点用地集约利用程度，稳步推进布局散乱、建筑低矮的农村居民点用地整理腾退。
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