基础教育集团化办学的模式、问题与进路

高鹏怀 刘继为 李雪飞

摘   要

基础教育集团化办学是优化教育资源配置，推进教育公平的创新举措和多地教育改革热点。以北京市为例，梳理其基础教育集团化办学的实践历程，归纳主要治理模式，研判现实问题，思考逻辑进路。就其存在的外部保障性政策供给不足、集团内部治理效能不佳、利益方角色行为失范等问题，认为构筑政策保障体系、明晰治理边界、构建基于文化认同的“共认共享共建共赢”体系应是集团化办学的优化进路。

关键词

北京市基础教育  集团化办学  治理模式

一、问题的提出

将教育公平作为国家基本教育政策目标，是中国基础教育实现“跨越式”发展奇迹的经验之一，且已成为“贯穿教育改革与发展全过程的主导思想”[1]。近年来，想方设法上名校、进重点校成为诸多家长的选择。“有学上”已经无法满足人们对优质教育资源的需求，“上好学”日渐成为家庭主要关切方向。因此“择校热、择校难”成为社会热点议题。在此背景下，作为解决城市择校难题的一种策略选择，集团化办学应运而生。自1999年杭州市率先开始义务教育名校集团化办学探索以来，集团化办学热潮在全国多地兴起。推动区域优质教育资源辐射与扩大，成为各地积极推进集团化办学实践的首要驱动力。

北京市作为全国政治文化中心，是我国经济最为发达、教育创新最为积极的地区之一，2000年左右就已启动集团化办学探索，起步早、历时长、成效显著。因此，对北京市集团化办学的关注，也许能够碰触到集团化办学发展的“塔尖” ：北京市集团化办学的今天有可能是其他地区教育发展的明天，当下北京市集团化办学过程中遇到的问题有可能其他地方将来也会遇到。对北京市20余年集团化办学历程的阶段性思考与总结，无疑也会对其他地区的基础教育发展形成指导。据此，本文选取集团化办学的主要发生场域——基础教育领域，采用案例分析方法，以北京市为例，梳理其实践历程，探究其发展特点，研判现实问题，思考逻辑进路，旨在为我国基础教育集团化办学发展提供有益参考。

二、实践历程

北京市基础教育领域的集团化办学发展历程大致可分为三个阶段。

1.集团化办学成长阶段（2000-2009年）

北京市集团化办学的实践在2000年左右陆续展开。这一阶段主要聚焦于解决城乡间教育资源不均，教育水平差距较大的现实问题，以实现城乡基础教育均衡发展为目标。在政府主导下，城区和郊区学校开展校际合作办学，包括学校合并、“一对一”帮扶等。2001年，北京市启动中小学结构布局调整，通过撤并、强弱联合、新建等方式优化教育资源配置。2004年，北京教育大会提出名校办分校，加快了一体化学校共建步伐。以此为契机，北京市多个优质中小学陆续在郊区以新建、合并等形式开设分校。

这一阶段，北京市基础教育领域的集团化办学呈现以行政权力为主导，以“补短板”为行为逻辑，以优质校新建分校、合并薄弱校为主要形式的特征，一定程度上实现了对薄弱校办学环境、教学设施、师资力量等方面的改造与优化，促进了优质教育资源和办学理念的辐射扩大，为北京市集团化办学迅速发展奠定了基础。

2.集团化办学成型阶段（2010-2018年）

城镇化进程持续加速不断改变着城市布局，尤其是对北京市这样的特大城市而言，城市的扩张伴随着老城区人口不断向外迁移，但由于“优质教育学校基本集中在老城区，造成教育资源配置与人口分布脱节”[2]，校际办学水平差距引发的“择校难”愈加普遍。而名校办分校、一对一帮扶、学校撤并等“缺什么补什么”的单方面帮扶思路已经无法满足社会对优质教育资源的庞大需求。同时，经过前期实践积累和学术沉淀，政研两界对集团化办学的效果认知更为深刻，“优质教育资源带”“深度教育联盟”“九年一贯制”“十二年一贯制”“教育集团”“教育集群”等集团化办学形式不断创新。2010年5月，石景山区北京市第九中学吸纳邻近民办校北京佳汇中学、金顶街二小、金顶街四小以及九中分校（初中部）组建了北京九中教育集团。此后，北京市各区县结合本区实际先后进行了多种形式的集团化办学创新探索。截至2018年底，北京市各类教育集团数量达150个，覆盖中小学校1 400余所，集团化办学进入迅速发展阶段。

北京市基础教育集团化办学在此阶段基本发展成型。东城、西城、丰台、石景山等区由于较早开始集团化办学探索，教育集团数量多，覆盖面广，如石景山区建成的8个教育集团成员单位囊括了全区所有中小学及部分幼儿园。随着成效愈加显著和影响不断扩大，北京市开始对集团化办学进行市级层面的整体统筹。2018年9月29日，北京市教委发布《关于推进中小学集团化办学的指导意见》（京教基[2018]13号），明确了中小学集团化办学的总体目标、主要任务和保障措施，成为纲领性文件，推动集团化办学跃入快速扩张阶段。

3.集团化办学成熟阶段（2019至今）

在政策推动下，北京市各区县纷纷开启或加速教育集团建设步伐，陆续新设或扩大教育集团。2019年，海淀、房山和昌平三区陆续组建教育集团，其中海淀区正式成立2个教育集团，房山区成立了涵盖51所成员学校的4个小学教育集团和5个中学教育集团，昌平区规划组建4个教育集团。此前集团化建设步伐较为缓慢的怀柔、延庆、密云、门头沟、通州等区也陆续发力，出台了相关发展规划。

这一阶段，北京市基础教育领域的集团化办学思路已经较为成熟，治理模式也逐渐成型，形成了“政策引领+模式复刻”的推广路径，仅2019年全市就新增100所集团化办学覆盖学校，集团化办学在北京市基础教育领域全面铺开。

三、治理模式

基础教育集团的成型轨迹并不单一。“优质校+优质校”强强联合、“优质校+分校”资源扩优、“优质校+薄弱校”扶助补差、“薄弱校+薄弱校”抱团取暖等形式多样。科学的教育集团治理模式，不应是“掘峰填谷”，而应实现优质教育资源辐射教育“洼地”，提升薄弱成员校的教育水平，并在此过程中实现名优质校资源的再增值。此外，学校的历史轨迹和现实定位、社会环境与供需状态、特色优势与比较差异、地理位置与软硬件水平等因素也都影响着教育集团治理模式的選择。无论何种模式，都是通过对原有学校的组织化整合，形成“新的有机功能体”[2]，构建组织架构庞大、治理结构复杂的教育集团。

北京市基础教育集团治理模式可简要归纳为紧密型和联盟型两种。办学动力源、各校间的资源量差等因素决定了教育集团治理模式的选择。集团化办学的动力源分为自上而下和自下而上两种。自上而下的集团化办学动力主要是来自政府，目的在于实现区域教育资源均衡发展，希望优质校“以强带弱”拉动薄弱校的教育水平提升。从实际考察，北京市大部分基础教育集团都是由政府推动组建而成。这种来自于政府的驱动力保障了集团化办学的外部合法性和稳定性，同时自然赋予了优质校的集团统领地位。因此，基于自上而下动力源建构的教育集团，集团化程度一般比较深，成员校之间关系十分紧密，优质校居于领导地位，其他成员校居于从属地位或直接成为优质校的分校区，形成紧密型治理模式。自下而上的动力则来自于优质校品牌扩优的发展需求或薄弱校“抱团取暖”的壮大意愿。这种通过需求导致自主建构的集团化办学具备较强的内部合法性，成员校之间追求文化上互相认同，资源上优势互补，校际关系相对平等，形成集团化程度比较浅的联盟型治理模式。

1.紧密型治理模式

该模式的显著特征是教育集团法人的唯一性。集团法人由总校即优质资源校校长担任，成员校取消原有校名并新挂集团总校校区校牌，总校向各校区派驻执行校长负责校区日常管理，所有校区及分校处于集团治理框架内。各成员校的资源由总校统一管理，集团教育资源规模扩大，成员校通过直接获取来自总校的优质教育资源实现快速提升，缩小了校际差距。该模式强调集团内部一体化管理和资源共享，通过统一办学理念、育人目标、管理方式、质量标准、组织文化、品牌标识，形成利益共同体、资源共同体、信息共同体、品牌共同体，实际上“可以看作是一所学校的集团”[3]。

以优质校兼并薄弱校、优质校新办分校形式组建的基础教育集团较多采用紧密型治理模式，如成立于2017年的北京市丰台区第五小学教育集团即属于此模式。丰台第五小学作为优质校，先后创办银地、京铁、鸿业、科丰等校区，后又合并万柳分校，成为丰台区办学规模最大的教育集团。

2.联盟型治理模式

该模式的特点在于集团内各成员校保留独立法人资格。成员校以松散形式组成教育联合体，现有的管理体系、管理人员不发生根本变化，校际关系较为平等。优质校更多发挥引领作用，对成员校的教学、管理、科研进行指导和帮扶，一般不具有对成员校严格意义上的统领权限。联盟型治理模式的教育集团内部运作机制多元，常见的有管理委员会制、理事会制、理事会领导下的校长负责制等。

管理委员会制以各成员校联合成立管委会的形式负责教育集团的运行，管委会组成人员以各校领导为主。管委会依据共同的发展理念统领集团内学校运行，制定集团发展规划，协调集团内部事务，指挥和指导集团内各成员校运行，成立于2015年的东城区史家教育集团即属于管理委员会制。

理事会制是在教育集团内成立理事会，负责整合集团各校资源，对各成员校进行支持和指导，不参与其日常管理。各成员校的独立运行资格被保留，相互平等。如北京二中教育集团、北京171中学教育集团等就采用了此种机制。

理事会领导下的校长负责制可以理解为管委会制和理事会制的“折衷”形式。各成员校联合成立集团理事会作为决策机构，既负责集团整体的事务，也拥有成员校重大事务决策权，如审议成员校发展规划、审批年度工作计划等。成员校实行校长负责制，日常管理工作由校长负责，学校的办学自主权得到较大程度保留。北京十二中教育集团即为此种机制。

四、问题研判

作为一项意在推进区域教育资源高位均衡发展的举措，北京市基础教育集团化办学实现了薄弱校的跃迁式成长，带动了优质教育资源傳导、衍生和扩大，但同时也出现一些不利于教育集团可持续发展的问题。

1.外部保障性政策供给不足

作为办学主体，学校具有独立法人资格，公立学校的所有权归属国家，但使用权和处置权为学校所有。在部分采用联盟型治理模式教育集团中，由于教育集团不具有法人地位，而行政主管部门对各校产权关系又缺乏清晰的明确与授权，因此集团对各独立法人学校的资产、资金并不具有使用权和处置权。也就是说，从法律意义而言，集团不能对成员校的部分资源进行控制和决策，这在一定程度上掣肘了集团运作，削弱了治理实效。此外，现行办学体制下各成员校之间的绩效工资分配制度、人员招聘流动晋职晋级制度等不尽相同，而这种利益资源分配差异又阻碍了集团共同体文化的形成，削弱了集团的凝聚力。即便是紧密型治理模式的教育集团，集团内部的各分校的人权、财务、物权和事权也很难做到统一，且办学方向容易走向另一个极端——成员校失去自主办学权，“教育集团办成了连锁店”[4]。此外，北京市尚未建立统一的集团化办学成效评价机制，而这恰恰是考察集团化办学效果的关键，也是集团化办学的指引方向。

2.集团内部治理效能不足

优质教育资源的形成是缓慢的，在优质校数量有限的情况下，只能通过增加成员校的数量，扩大教育集团规模来满足现实需要。近年来，基础教育集团化办学在北京市呈现“野蛮生长”态势，教育集团数量持续增加，规模不断扩大。如史家教育集团的学生人数已近1.8万人。根植于传统科层制之上形成的中小学治理体系，其治理能力尚未进化到与大型教育集团治理相匹配的程度，“无法适应新的组织规模和组织目标”[5]。一些教育集团各成员校地理位置上相距较远，办学特色迥异，尤其办学水平参差不齐，也增加了集团治理成本和治理难度。在组织层面的联合实现之后，教育集团制度层面的管理体系与文化层面的办学风格交流融合阻力更大，治理效能不足的问题更加凸显。

3.利益方角色行为失范

集团化办学的根本诉求在于以优质教育资源流动实现教育公平，直接目标为解决日益严峻的“择校难”问题，方式则是通过组织层面的联合实现优质教育资源的校际扩散与衍生。在此过程中，政府、优质校、薄弱校等利益方，其态度与行为选择对教育集团未来走向至关重要。

组建教育集团既需政府主导，也应尊重各校意愿。从现实来看，目前北京市有相当一部分基础教育集团是教育行政部门主导下的“包办婚姻”，无论出发点是政府基于教育公平的根源性考虑，还是对社会优质教育资源诉求的积极回应，抑或是偏差政绩观导向下的非理性决策，都缺乏对各学校内在需求和真实意愿的尊重、对各学校办学特色与发展水平的科学研判、对学校历史复杂性和文化多样性的充分重视。这种“拉郎配”形成的教育集团，虽然实现了组织层面的融合，但也极易导致各校“同质化”发展。

优质校对自身使命与责任的认识是集团化办学的基础。当前，部分优质校的认识存在两个误区：一是担忧自身资源被稀释。在教育集团中优质校承担义务较多，优质资源尤其是优秀教师资源的输出必然对自身教学秩序产生一定影响，因此产生顾虑而态度消极，使集团化流于形式。二是对自身办学文化高度自信。“集团化办学的初衷是名校带动其他学校一同发展，这本身就易于造成同化”[6]，如果优质校采取了不恰当的方式，强推自己的文化，则文化认同极易演变为“文化同质”，各成员校失去自身独特文化而变得“千校一面”。

集团成员校能否树立正确的教育资源观是自身教育水平提升的关键。集团化办学是优质校向薄弱校的“輸血”，但“输血”不是最终目标，而应是通过全新的办学理念、优秀的师资人才、科学的管理体系等新鲜“血液”的输入，激活薄弱校自身的“造血”功能，实现由“薄弱”到“优质”的自我成长。

五、可能进路

基础教育领域的集团化办学已经在全国多地“如火如荼”开展，在此过程中出现的治理难题，亟需科学对待和正确解决。

1.构筑政策保障体系

在推进基础教育集团化办学过程中，政府需重视顶层设计。一是应以法律法规形式明确教育集团的法理地位和权限边界，如在国家《学校法》中适度考虑将教育集团化办学纳入其中使其有法可依、有权可用。二是应及早建立系统的教育集团办学质量评估机制，明确评估主体、评估维度、评估原则、评估方法及评价指标体系。

2.明晰治理边界

校际间治理边界的清晰界定是教育集团治理体系有效运转的前提。可以通过设立集团学校章程作为集团运作的法规依据，在章程之中对集团的决策、管理、人事、财务、监督和评价等核心内容加以明确或辅以细则，形成制度层面的规范和保障，确保治理效能。

3.构建基于文化认同的“共认共享共建共赢”体系

首先，行政主管部门宜稳步推进教育集团组建工作，积极探索集团化办学多元形态，尽量避免“学校生态位相近、位置拥挤带来过度竞争”[7]，尤其要重视在初期给予教育集团内在机制建构“磨合期”。其次，优质校在积极发挥统筹引领作用的同时，需尊重并适当保留成员校的办学特色，追求文化磨合基础上的文化认同。再次，成员校要主动吸纳来自优质校的办学文化精华，在接受新鲜“文化血液”输入的同时重视自身“造血”功能的养成。总校与成员校、成员校与成员校之间应在互相尊重的基础上谋求文化的互相认可，构建横纵衔接的交流机制，以活动、课程、科研方面的共建实现多方共同成长。

我国基础教育集团化办学发展历程并不长，在取得较大成绩的同时也暴露出诸多问题。无论是作为基础教育领域体制机制的革新手段，还是回应社会日渐高涨的优质教育资源诉求的行为选择，在大力推进基础教育集团化办学的过程中，需“不忘初心”，时刻追问、反思教育集团化的终极目标——教育公平。

参考文献

[1] 刘世清，严凌燕.把教育公平作为国家基本教育政策[J].中国教育学刊，2019（09）：11-15+21.

[2] 尹晓军，高望.在集团里学校各美其美[N].中国教育报，2015-06-23.

[3] 陶西平.关于集团化办学的思考[J].中小学管理，2014（05）：59.

[4] 王光辉.集团化办学要避免开成“连锁店”[N].中国教育报，2014.

[5] 张爽.集团化办学的阶段性反思与体系重构[J].中小学管理，2019（03）：5-8.

[6] 乔慧莲.基础教育名校集团化问题研究：以北京九中为例[D].北京：中央民族大学，2012.

[7] 张爽.基础教育集团化办学的模式研究[J].教育研究，2017（06）：87-94.

[作者：高鹏怀（1971-），男，山西临汾人，中央民族大学管理学院，教授，博士生导师，博士;刘继为（1987-），男，河北衡水人，河北环境工程学院人文社科系，讲师，中央民族大学博士生;李雪飞（1987-），女，吉林蛟河人，河北环境工程学院党委宣传部，助教，硕士。]

【责任编辑  陈国庆】

猜你喜欢 集团化教育资源优质 数字教育资源的建设与应用现状学校教育研究(2021年6期)2021-05-24再论集团化办学江苏教育(2020年14期)2020-08-23贵港覃塘：提前谋划义务教育优质均衡发展广西教育·D版(2020年1期)2020-04-22我国基础教育集团化办学研究进展与前瞻现代职业教育·高职高专(2020年10期)2020-01-05开放教育资源愈加受美国高校青睐世界教育信息(2018年4期)2018-03-20政府要为集团化办学保驾护航广西教育·D版(2015年12期)2016-01-13区域数字化教育资源建设与应用研究的认识与实践中国教育信息化·基础教育(2009年9期)2009-09-29

推荐访问:进路 集团化 基础教育