区域推进基础教育集团化办学的实践研究
贾伟 邓建中 尹浪 邹雪
摘 要
经过多年的体制机制改革与实践探索，我国基础教育集团化办学在理论构建及实践操作上均取得了较大程度的进展。区域推进基础教育集团化办学在深化教育体制机制改革、推进教育均衡发展及创办人民满意的教育等方面具有重要意义。推动并实现管理互通、文化互鉴、师资互派、资源互享，是区域推进基础教育集团化办学的主要实践路径，也是有效实现集团化办学初衷的四个重要维度。当前各地推进集团化办学改革正逐步进入深水区，应通过深化教育供给侧改革不断改进其管理模式的发展：即从精细管理角度进一步赋予教育集团充分的办学自主权，从优化管理角度加强对基础教育集团化办学的政策引领，从发展管理角度深化基础教育集团化办学的考核激励改革，从规划管理角度所推动集团化办学的科学规划布局。
关键词
集团化办学 教育公平 教育质量 均衡发展
“教育公平是社会公平的基础，基础教育公平又是教育公平的基础。”[1]集团化办学不仅是扩大基础教育阶段优质教育资源覆盖面的重要方法，也是破解基础教育“择校热”“大班额”“负担重”等难题的有效路径，更是推进基础教育公共服务均等化发展的战略举措。据不完全统计，目前北京、上海、广州、成都、南京等地集团化办学覆盖率均已超过50%，部分核心区域集团化办学覆盖率甚至接近80%。“截至2019年12月底，全国累计2767个县通过了国家义务教育基本均衡认定，占比达到95.32%。”[2]全国累计已有23个省份整体实现县域义务教育基本均衡发展，占比71.9%，义务教育由基本均衡迈向优质均衡已是大势所趋。近年来，重庆市将探索集团化办学作为重要改革任务，支持引导各区县因地制宜开展集团化办学实践。到2019年底，重庆市义务教育阶段学区化和集团化学校占义务教育学校总数的45%，学前教育依托区域优质园、中心园组建发展共同体实现优质教育均衡发展，普通高中教育阶段学校“1+1”“1+N”结对捆绑发展基本实现100%全覆盖。通过对重庆市渝中区、沙坪坝区、南岸区和酉阳自治县4区县进行样本调研，试图“窥一斑而知全豹”，进一步明晰我国基础教育集团化办学的现状，提出发展完善的政策建议。
一、区域推進基础教育集团化办学的意义彰显
区域推进基础教育集团化办学具有重要的现实意义，主要体现在深化教育体制机制改革、推进教育均衡发展及创办人民满意教育三个维度。
1.集团化办学是深化教育体制机制改革的时代要求
2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出要“改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式”。全国各地积极开展集团化办学的探索与实践，“集团化办学逐渐从区域教育行政部门推进优质教育资源均衡发展的‘地方经验，上升为在全国范围内推广实施的重要举措”[3]。集团化办学对完善义务教育均衡优质发展的体制机制具有重要的推动作用，充分体现了新时代推进基础教育办学模式改革的新要求。
2.集团化办学是推进义务教育优质均衡发展的重要举措
义务教育作为基础教育中的核心板块，其发展从基本均衡迈向优质均衡，既是国家教育发展的整体布局要求，也是人民群众的现实需求和热切期盼。当前和今后一段时间，坚持目标导向与问题导向相结合，围绕城镇化进程中“教育资源优化配置、优质教育资源共享、薄弱学校改造提质”等问题，全国各地正致力于巩固义务教育基本均衡发展的阶段性成果，将义务教育均衡发展向着更高水平推进，多措并举创建国家义务教育优质均衡发展区县。集团化办学对于缩小义务教育城乡、校际差距，扩大优质义务教育资源覆盖面具有十分重要的意义，将有效促进区域义务教育由基本均衡向优质均衡发展。
3.集团化办学是满足人民群众享受优质教育的现实需求
“人民满意是发展教育的根本尺度。办好人民满意的教育，并不仅仅是满足人们短期的教育需求，而是通过体制机制创新，提高教育质量、促进教育公平来引导和满足根本性的教育需求。”[4]集团化办学是破解人民群众对优质教育需求不断增加与优质教育资源短缺之间矛盾的重要方法，有利于实现从“有学上”到“上好学”的发展目标。有研究表明，“经济社会发展水平越高、教育资源越富集的地区，公众对教育的满意度越低”[5]。随着经济社会的不断发展，面对人民群众多元化、个性化、高质量的教育需求，以集团化办学为载体重点解决教育发展中的不平衡和不充分问题，努力办好每一所百姓身边的学校，将有效地提高人民群众对教育的满意度和获得感。
二、区域推进基础教育集团化办学的路径选择
管理互通、文化互鉴、师资互派、资源互享是区域推进集团化办学的主要实践路径，同时也是有效实现集团化办学初衷的四个重要维度。
1.加强统筹管理，提升集团化办学领导力
集团化办学涉及到办学体制、教师管理、资源调配等多方面的问题，离不开地方党委政府，尤其是教育行政部门的规划、指导和管理。在省级政府统筹领导下，县级政府及教育行政部门应积极谋划集团化办学总体布局，引领集团化办学方向，探索完善集团化办学管理制度，把发展集团化办学作为提升区域整体教育质量的重要途径。
（1）完善管理制度，提升治理能力
体制机制不顺是推进集团化办学的重要障碍，完善管理制度是持续推进集团化办学的基本保障。一是坚持目标导向，明确区域基础教育“增量、提质、均衡、公平”的办学目标，研制集团化办学发展规划，明确集团化办学具体要求等。二是强化制度设计，对集团化办学的组织形态、职能定位、管理模式、运行方式和工作开展进行顶层设计，积极推进集团化办学的制度化、规范化运行。三是规范集团管理，确立教育集团的管理规范和要求，明确集团总校和成员学校的职能职责，从队伍建设到财务管理等方面系统架构具有操作性的制度体系。四是城乡统筹推进，聚焦城乡义务教育一体化，综合考量县域内学校生源层次、师资水平、办学条件等因素，明确集团化发展主要内容、阶段目标及操作办法，不断提高城乡学校标准化管理水平。
（2）优化办学模式，加强统筹能力
根據各地教育发展的历史基础、现实条件等方面的差异，不同区域须探索出适合自身发展的、形态多样的集团化办学模式。一是按照“自愿结合为主，行政引导为辅”的原则，分学段以重点示范校为龙头校，采取“名校+”的模式组建教育集团，开展集团化办学试点项目。二是实施分阶段的集团化办学模式，中学采取“独立法人”方式，以干部互培、师资互派、教研互助、资源互享和文化互融为主要工作内容，积极开展校际共建活动;小学（幼儿园）教育集团则采取“独立法人为主、同一法人为辅”运行方式，协同开展优质教育资源重组共享、先进管理经验创新输出等方面的实践探索。三是充分发挥中小学校积极性与主动性，实施“名校+”的紧密型教育集团化办学模式和“联盟式”的松散型教育集团化办学模式，形成多元发展的特色与态势。四是采取“以城带乡、城乡共进”的集团化办学模式，通过开展常规教学剖析、师资深度交流、课程资源共同开发等多种形式，实现区县域内城乡学校对口帮扶全覆盖，整体提升教育教学质量。
2.推进聚力创新，激发学校整体性发展活力
集团化办学不是优质教育资源的转移或稀释，而是优质教育资源在原有基础上的进一步质量提升、范围扩大。
（1）聚焦文化融合创新，打造教育集团品牌
发挥优质校园文化的发展带动作用，是促进集团化办学成员校协同发展的重要路径。一是实施集团文化理念共建模式。坚持“尊重、互补、互融、共生”的原则，强调集团成员校多元发展，尊重并呵护学校文化差异，构建集团文化向心力，走特色化集团化办学道路。二是实施集团文化融合模式。各学区和集团具有文化渊源但为不同法人的教育集团，主要采取文化同源模式;不具文化渊源且为不同法人的学区共同体或教育集团，主要采取文化互融模式;同一法人的教育集团，主要采取文化移植的形式。三是实施集团文化整合模式。强调优秀文化引领与价值驱动，优化整合集团内学校文化资源，构建集团发展愿景，凝聚集体智慧，明确教学理念，建设文化标识系统，推进集团学校共同发展。四是实施集团特色文化共建模式。引导集团学校共同商定出学校特色发展目标及内容，开发学校特色校本教材，孕育学校文化特色。
（2）优化管理运行机制，推动优质特色发展
集团化办学形式多样，教育集团内部管理运行机制具有差别化、个性化特点，须因地制宜、因势利导。一是完善制度。实施集团现代学校管理制度，建立校区负责人制度，完善集团会议制度，优化集团教职工代表大会、集团校级干部决策会议、集团学术委员会等相关会议机制，以及集团党委（党总支）会议、校长办公会议等议题办理工作规程。二是建立机制。推行集团教学教研联动管理机制，集团内定期或不定期现场诊断分析成员学校教研的成效及存在的问题，并通过跟岗研训、资源共享、联合教研等手段，针对性地解决存在的问题。三是健全体系。建立健全学区、集团研修体系，明确规定集团内干部选派、教师换岗、结对帮扶、教师培训、教育科研等管理办法和具体措施，并在实施中予以评价考核，监督落实。
3.加强互派互学，构建教师专业成长共同体
优秀的干部教师队伍是推进学校高质量发展的关键因素。集团化办学中需要积极探索灵活的用人制度，打破干部教师交流瓶颈，提升教师专业发展水平。
（1）优化干部教师队伍配置
在集团化办学过程中创新教师管理的新方式，打造高素质创新型专业化教师队伍意义重大。一是实施定期交流机制，实行教育集团内教师、干部定期交流和轮岗，建立促进教师队伍有序流动的激励机制。二是优化干部教师团队，区县教育行政部门支持集团总校任命优质学校干部到成员校任职，推动集团内校际间教师的均衡发展。三是培育优质干部教师，以双向流动为主线，强化集团总校与成员校之间干部教师的换岗培养。
（2）拓宽教师专业成长路径
教育集团立足于为成员校教师的专业成长搭建更大平台，提供更加丰富的培训资源和专业发展方式。一是构建教师专业成长共同体。通过新教师跟岗研修、名优教师交流轮岗、名优教师与青年教师师徒结对等多种形式，促进教师深度学习。二是优化教师专业发展平台。依托学科中心组、名师工作室（坊）、课程创新基地等，采取名师引领、团队培育的方式，以任务驱动、项目管理为抓手，提升集团内教师队伍建设自身造血能力，打造教师专业成长优秀团队。三是强化师资建设保障。集团总校组织成员学校开展多层次、多形式师资培训，并在教育科研、场地、设备等方面为成员学校提供有效支持。
（3）协同开展教育科研活动
教育集团积极开展丰富多彩、富有成效的教研科研活动。一是坚持以提高教育质量为核心，推进集团学科教学与教学研究的深度融合。深化集团教研联动，聚焦校本教研，实施精准指导，一方面通过现场问诊，帮助成员学校分析优势和短板，分析教研成效及存在的问题，并通过跟岗研训、资源共享、联合教研针对性地解决存在的问题;另一方面，通过建立集团内研修工作坊，实现远程同步教研。二是充分发挥县域教师研修机构的功能和作用，加强对办学集团的专业支持。一是将集团化办学工作纳入教师研修机构的年度工作计划，列为教研集体视导“规定动作”，为教育集团提供常规化教学研究、指导与服务;二是启动县域课程创新基地建设项目，依托名师所在学科教研组，集中面向教育集团及学科教师深入开展研修活动。三是实行办学集团课程设置、教学研究、考核评价教育教学“三协同”，提升集团课程领导力。
4.促进共建共享，提升教育资源拓展辐射力
教育集团有利于构建资源共享平台，形成教育资源共享机制，通过深度整合、高效运用集团内外教育资源，促进各种教育资源的有益互补与有效共享，以资源的规模化、精细化引领整体办学效益的提升。
（1）共同开发使用课程教学资源
教育资源共建共享是集团化办学的重要特征。一是以质量提升为导向统筹协调集团资源配置，有针对性地开展集团化办学试点项目合作，建立良性教育要素流动机制，逐步形成稳定的合作领域和工作程序，不断淡化校际间的资源边界，共享个别化学习材料，实现集团总校资源利用效益的最大化。二是积极引导学区、集团成员校提升办学站位，打破校际边界，积极推动特色课程共享，建设区域精品选修课程并在所在学区或集团内应用推广，探索创生出丰富多彩的教学共享形式。三是大力建设集团的教育教学资源信息网络，构建集团学校办公系统和教师研修平台，并通过网络等途径向成员学校开放优质教育教学资源。
（2）推进国内外教育资源共建共享
基础教育整体发展水平较高的地区在推进集团化办学过程中，可因地制宜，充分发挥区域内集团总校教育资源优势，推进国内外教育合作交流、优质资源共建共享。一是搭建国内外优质教育资源共商共建共享平台，积极引进国内外优质教育资源，互学互鉴优秀教育教学经验做法，共同分享前沿教育理论与实践信息，建设课程教学、现代学校治理等教育资源，提升教育集团综合实力。二是搭建国际沟通与合作的桥梁，推动集团成员校与国外优质学校之间开展多层次、多形式的国际交流合作，推动建立集团化办学基础上的教育国际化发展共同体。
三、区域推进基础教育集团化办学的发展策略
基础教育集团化办学以区域教育整体发展为出发点，“在最短时间以最快速度高起点地解决区域内优质教育均衡发展的问题，实现了基础教育公平与效率的双赢”[6]。各地通过深入推进基础教育集团化办学，均在一定程度上提升了基础教育的规模化效益与结构性质量。当前和今后一段时间，各地推进集团化办学改革正逐步进入深水区，尽管前期集团化办学取得了明显成效，但仍然存在一些不容忽视的问题，如管理机制调适不當、同质与特色难以调和、规模扩张与办学质量难以平衡[7]等，迫切需要深化教育供给侧改革，改进集团化办学管理模式。
1.强化精准管理，进一步赋予教育集团充分的办学自主权
在一定程度内允许集团化办学享有差异化的办学政策，是推进集团化办学的重要保障。“学校变革进入内涵式发展阶段所面临的复杂性、多需求和高难度需要社会多方参与和共治”[8]，各地各校集团化办学发展程度和所处阶段的不同决定了其对政策有不同程度的依赖和需求，因此，应“为集团发展提供更多的政策保障”[9]。各地在探索有利于优质生成、均衡发展上的精准化管理经验不足，诸如对多法人组合式、单一法人式、委托管理式等办学模式的协调机制构建不充分，难以真正形成共享共生、抱团发展、集成创新的办学新格局。应进一步开展“精准管理，深度服务”的集团化办学创新探索，给予集团化办学一定的办学自主权，充分激发集团化办学活力，让教育集团找准自身发展的路径，有针对性地建立集团化办学协同推进机制，以集团为一体探索学校集群式发展新模式，创新义务教育公共治理体系。还应探索“自我支撑”的内部管理，充分注重办学主体的潜能发挥，落实集团的干部提名权和管理自主权，把更多的权力赋予教育集团，真正让“管办评”分离成为现实，不断完善“自我支撑型”的集团化治理体系，增强治理能力，提升集团化办学的教育领导力，促进集团内涵、主动、持续、高品质发展。
2.注重优化管理，进一步促进集团化办学主体间资源的深度共享
集团化办学从本质上讲是一种资源共享，“共享教育有利于把教育领域中那些闲置的、富余的、找不到出路的优质资源集聚起来，通过教育集团、学校联盟、托管项目等多种共享平台，进行资源重组或优化配置，加大其流通率和利用效率，促进学校之间、区域内部优质教育的均衡配置和协调发展”[10]。一是制定和实施教育集团师资“统一管理，分校使用”政策。一方面加大教师统筹管理力度，对集团内教师进行整体协同管理;另一方面通过建立学校教师发展中心和课程建设中心，建设资源共享平台，使教师从外铄机械流动走向内生协同发展，使课程建设从单向输出分享转变为多向共建共享，从而有效解决龙头校骨干教师流出带来的质量稀释和成员校教师结构性缺编的问题。二是探索教育集团经费“聚零为整，校管统用”的改革措施。县（市、区）教育行政部门和财政部门应根据集团化办学的形式、质量以及成员校数量等因素，设立集团化办学专项管理经费;对集团总校校长和外派成员校校级领导，应单独增核一定数量的绩效工资;加强对集团成员校经费的统一调配使用，以进一步调动教育集团广大干部教师的积极性。三是加强对教育资源建设“同质异彩，共享共用”政策支持。各地应通过构建集团学校办公系统和研修平台，促进各成员校共建共享优质教育教学资源，实行课程设置、教育科研、考核评价等协同管理，将优质学校的办学理念、管理制度、先进经验等合理运用到其他学校，在实现集团内统一发展的同时，尊重成员校的内涵特色发展，真正实现“同质异彩”。
3.创新发展管理，进一步深化集团化办学考核的机制改革
由于各地集团化办学进度不一、深度有别，在深化集团化办学考核激励改革上差序明显，各地总体呈现出考核为主、激励不足的状态，进一步建立完善考核激励机制应成为促进集团化办学深入发展的关键性工作。应在集团化办学过程中树立教育质量核心意识，坚持“优质均衡、质量导向、创新发展、共建共进”原则，采取集团自查自评、教育行政部门考核评价和第三方评价机构评价相结合的方式，推动集团化办学各项管理制度落到实处、产生实效。各地应坚持内外评价并重的思路：一是要坚持做好体制内督导评估。建立由地方政府教育督导部门牵头、教育评估监测中心参与的评估团队，基于集团化办学的共同性与差异性，探索建立适合区域实际的督导评估体系。制定集团化办学绩效评估方案，每年对集团化办学开展情况进行专项评估，适时反馈评估结果，督促指导集团改进建设行为。二是要重视引入第三方外部评价。可委托第三方教育评估机构对区域集团化办学主体或学区共同体建设工作进行实证性绩效评估，增加考核激励的科学性和有效性。应坚持发展性评估理念，过程性评估结果及时向相关利益主体反馈，年度评估结果作为学校年度绩效考核的重要参考指标。
4.加强统筹管理，进一步完善集团化办学的科学规划
当前，正值我国“十三五”教育发展规划收官与“十四五”教育发展规划起步的关键时刻，全国各地各级教育部门都在紧锣密鼓地开展经验总结和发展谋划工作。当务之急是各地加强统筹管理，按照“优先布局、科学规划、适度调整”的基本思路，进一步推动集团化办学的科学规划布局，在教育高质量发展的背景下催生更多新优质学校。一是要坚持科学规划。要把深入推进实施集团化办学纳入“十四五”教育发展规划中，要明确发展目标、理清工作思路、畅通推进渠道、完善制度保障，在顶层设计、规划实施、评价考核等各环节，形成有利于基础教育集团化发展的优良环境。二是要坚持优先布局。要把集团化办学切实作为推动区域基础教育优质均衡发展的重要抓手，特别要作为城镇新建区学校规划布局的“首选项”，充分发挥集团化办学在新城区教育发展中的独特优势，通过名校建分校区等方式，迅速实现优质教育资源在新城区的聚合辐射，“有效解决新城区随迁子女公平就学问题，避免新一轮的择校热，从而促进新老城区教育优质均衡发展”[11]。三是要坚持适度调整。“关注优质教育资源的迁移与嬗变，是优化集团化办学实践、推动教育在更大范围内实现优质均衡的必要前提。”[12]应在进程中完善集团化办学参与学校的退出机制，适度调整集团化办学的组成规模及统筹内容，成熟一所就独立一所，发展一所要带动一片，让优质教育资源辐射到更需要的地方去，最大限度发展优质教育资源。
基础教育集团化办学的持续深入发展，既是我国加快推进教育现代化、扩大优质教育资源、推进基础教育公平优质发展的时代要求，也是广大中小学校建设现代学校制度、深化教育教学改革、提高学校高质量发展水平的重要选择，更是新常态背景下满足人民群众对优质教育需求的历史使命，必将奏响新时代基础教育改革的铿锵旋律。
参考文献
[1][4][5] 教育部课题组，著.深入学习习近平关于教育的重要论述[M].北京：人民出版社，2019：99-101.
[2] 2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告发布——中华人民共和国教育部政府门户网站http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202005/t20200520_456674.html
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[11] 鲁子箫.集团化办学助力新城区教育均衡发展[J].教学与管理，2016（04）：16-19.
[12] 范小梅，戴晖.集团化办学中优质教育资源的嬗变与作为[J].教学与管理，2020（10）：15-18.
[作者：贾伟（1988-），男，河南商丘人，重庆市教育科学研究院教育政策研究所，助理研究員，硕士;邓建中（1973-），男，四川广安人，重庆市教育科学研究院教育政策研究所所长，副研究员，硕士;尹浪（1986-），男，四川岳池人，重庆市教育科学研究院教育政策研究所，助理研究员，硕士;邹雪（1990-），女，四川眉山人，重庆市教育科学研究院教育政策研究所，助理研究员，硕士。]
【责任编辑 王 颖】
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