增值税扩围改革的思考和建议

摘要:增值税扩围,即扩大增值税征收范围,相应调减营业税征收范围,最终增值税取代营业税,成为贯穿工业、商业、服务业的税种。增值税扩围改革是我国“十二五”期间一项重要的税制改革,对于促进第三产业发展、结构优化升级具有非常重要的意义,然而此项改革难度巨大。本文就增值税扩围改革面临的困难进行了分析,并提出建议。

关键词:增值税 扩围改革 营业税 服务业

一、增值税、营业税分立之弊

随着市场经济的发展,我国增值税、营业税并行的流转税体系弊端日益凸显,改革迫在眉睫。

(一)阻碍了第三产业的发展

当前我国经济发展结构不合理的方面,就是第一、二、三产业结构不合理,第三产业更是经济发展的短板。目前我国服务业发展滞后影响了经济结构转型,给社会就业、节能减排等造成了极大的压力。

1.服务业内部重复征税现象严重,不利于服务业的专业分工和协作。现行两税并存,整个商品和劳务领域都存在重复征税问题,服务业领域重复征税现象尤为突出。现行营业税的计税依据是营业额全额,这必然造成重复征税问题,同时流转环节越多,重复征税现象越严重,因而也不利于服务业的专业分工和协作,违背了市场经济专业细分的内在要求。

2.制约了服务业产业发展和结构升级。两税并存,制约了服务业的行业发展和产业结构升级,主要体现在两个方面。首先,如果企业选择外购服务,由于所含营业税无法得到抵扣,因而企业更倾向于选择将服务内化,自行提供所需服务。这样导致企业多头经营,无法专注于主营业务领域,效率低下。其次,第二产业将大部分生产性服务业内化于第二产业内部,极大影响了专业生产性服务企业的市场范围,不利于生产性服务业与第二产业的分离,不利于社会分工的进一步发展,也不利于服务业的进一步发展。

(二)破坏了增值税抵扣链条的完整性

规范意义上的增值税是对整个社会生产中的各个行业、各个环节进行征收并予以逐级抵扣。只有将作为生产投入物的所有产品与劳务已缴纳的税款都予以抵扣,才能保证是仅对国民经济生产中的增值部分征收,任何不能抵扣的部分都会造成重复征税。而两税并存,增值税纳税人外购劳务(除交通运输业)所支付的税款因未能取得税法规定的抵税凭证所以不能抵扣税款,排除在抵扣链外的产品和劳务随着生产链的延伸不断在产品中积累,从而扭曲了增值税的税收中性。

(三)制约了我国服务出口的国际竞争力

近年来,我国国际服务贸易虽然有了较快增长,但是仍然长期呈现逆差状态。究其原因,主要是增值税、营业税两税并存阻碍了服务贸易向国外市场的扩展。出口货物退税是国际市场普遍采用的一种做法,它有利于扩大本国的出口。而我国现有出口退税制度必须是增值税、消费税征收范围内的货物,不包括营业税征收范围内的劳务,导致营业税征收范围内的劳务含税出口,显然降低了服务产品的价格竞争力,制约了我国劳务实施“走出去”战略,不符合国际公平竞争原则。

二、增值税扩围改革面临的困难

(一)财政管理体制如何调整

增值税属于共享税,中央和地方财政分成比例是75%25%,是中央第一大税;而营业税是地方税,2010年营业税占地方税收总额的33%以上,是地方第一大税。扩围改革后,增值税全面取代营业税,地方财政收入将大幅下降,使原本存在的地方财权与事权不相匹配的矛盾更加突出,地方财力更加吃紧。只有解决中央与地方利益分配重构问题,增值税扩围改革才能在全国范围内推开。目前营业税主要由地税局征收,而增值税则由国税局征收,与地方分成;扩围改革后服务业增值税是由地税局征收还是由国税局征收、两个部门的关系如何协调也是一个重要而棘手的问题。

(二)扩围顺序如何选择

我国现行营业税征税范围包括9大行业,分别是:交通运输业、建筑业、文化体育业、邮电通讯业、服务业、金融保险业、销售不动产、转让无形资产、娱乐业,不同行业特点各异。增值税扩围改革有两种方案:“彻底式”扩围和“渐进式”扩围。“彻底式”扩围即将这些行业一次性全部纳入增值税征收范围,这种方案的优点是改革比较彻底,但是还存在征管技术上的困难,同时对于某些特殊行业,突击式改革带来的冲击在短期内将难以消化。“渐进式”扩围改革即是将九大行业分批、分步骤式的逐步推进,这样可以将改革带来的冲击等负面影响控制在可以承受的范围之内,这也符合我国一贯的改革思路,但是改革所需花费时间太长,同时必须周密考虑九大行业分几批纳入、哪些行业先纳入、依据是什么、要不要设定时间表。

(三)增值税税率如何设定

营业税税率主要为5%,一部分3%,娱乐业20%。增值税基本税率为17%,低税率13%,小规模纳税人征收率3%。增值税取代营业税后,增值税如何调整税率也是一个比较关键的问题。保持现行增值税税率,服务业的税收负担不降反升,尤其是增值率较高的服务性行业,这不利于服务业的发展,违背了改革初衷,也不符合国家结构性减免税的税收政策。税率设置过低,不能满足中央与地方经济运行所需财政资金。设置多档增值税税率,就会破坏增值税抵扣链条的完整性,造成新的重复征税和税负不公。因此,增值税税率的设定既不能加重企业的总体税收负担,也不能影响国家财政收入,还要保持增值税内在的“中性”特征。

三、增值税扩围改革的相关建议

(一)扩围应当采取分步实施、循序渐进的方式

增值税扩围改革涉及到整个经济体制的多个方面,不能一步到位,应当分行业、分阶段循序渐进。

1.地区选择上,首先在经济发达地区进行小范围试点,及时对试点运行情况进行经验总结和结果测试,依据测评结果调整改革过程中引发的各种问题;再逐步推广到中等经济发达地区大范围试点;最终推广到全国范围、实现全面覆盖。

2.行业选择上,立足我国国情,分步骤扩大增值税的征税范围,可以采取二步式扩围方式。

第一步,先行推行重复征税严重、增值税抵扣机制严重断裂的领域。当务之急是将交通运输业、建筑业、生产性服务业纳入增值税的征收范围。交通运输业与企业的生产经营活动密切相关,现行交通运输业虽然缴纳营业税,但又允许增值税纳税人支付运费劳务抵扣7%的进项税额,这实际上是增值税的一个变通,因此对交通运输业先行改革冲击力小。建筑业与企业的固定资产抵扣密切相关,只有将建筑业纳入增值税的征税范围,2009年的增值税转型改革才彻底,消费性增值税才是名副其实。生产性服务业与生活性服务业相比,是双重甚至多重性重复征税,尤为加重企业税收负担,也应进行改革。

第二步,再推行剩余行业的增值税改革,这些行业大多是再生产的中间环节或最终环节,与前述行业相比,在税款抵扣上的矛盾并不突出,多数也不存在税款在下一环节进行抵扣的问题,对增值税抵扣链条影响较小。目前存在一定的改革难度,可待时机成熟后再将这些行业纳入增值税的征收范围。其中金融保险业、销售不动产即使在发达国家,税收征管也存在一定的难度,可以考虑给予免税待遇或者按小规模纳税人来征收增值税。

(二)调整财政管理体制,缓解地方财政压力

扩围改革后为了弥补地方政府税收收入减少的缺口,应重新划分中央与地方增值税共享税的分享比例。提高地方政府的分成比例,增加地方财政收入,可以调动其配合增值税扩围改革的积极性。增值税是一个环环相扣、征管要求非常高的税种,从征管成本及效率上来说,不宜由国税和地税共同征收,而应当由国税全部征收。这样必然引起地税业务范围锐减,呈现出机构和人员过剩的问题,而国税工作量加大,因而应当相应调整国税、地税的机构和人员配置。时机成熟,可以考虑合并国税 、地税两个部门。

(三)培育地方主体税种

增值税全面取代营业税后,地方税将失去主体税种,除了提高增值税地方分成比例外,国家还应该考虑积极培育地方主体税种。借鉴国外的经验,能够担任地方税主体税种的是不动产保有环节征收的房产税和资源丰富地区的资源税。房产税和资源税应该是地方税体系中的两个支柱财源或者称作主力税种。

(四)设定增值税税率

增值税税率的设置应符合两个原则:要兼顾产业税务差异和税率档次选择,要便于税收征管。扩围改革在税率方面首要的任务是要测定现有行业的营业税税负转换成增值税后对应的增值税税率水平。对服务业营业税改征增值税后税基变化的测算:将服务业分为23个子行业,当适用增值税税率为13%时,服务业税负平均提高4.59%。当适用增值税税率为10%时,服务业税务平均增加1.2%。根据其测算结果,增值税扩围改革后适用的税率若高于10%,则服务业税负将显著增加;10%的税率可确保扩围改革前后工业和服务业税负水平基本持平,其中工业税负平均降低1.52%,而服务业税负平均上升1.2%,部分服务业税负有所降低。

增值税税率档次的设定不宜增加,多档次税率违背增值税税收中性的特征。参考世界经验来看,除出口增值税适用零税率外,国内增值税税率一般采用2-3档。

因此,本文建议增值税税率档次不能再增加,维持原有增值税17%的基本税率和3%的征收率,将现行增值税13%的低税率进一步降低为10%。其中娱乐业由于现行营业税税率20%,改革后不管适用哪一档增值税税率,税收负担都会降低,可以通过加征消费税来进行调节。Z

参考文献:

1.李梦娟.关于增值税扩围改革的思考[J].税务研究,2012,(1).

2.魏陆.扩大增值税征收范围改革研究[J].经济问题探索,2011,(7).