影响道路作业市场化成败的几个因素

摘 要：近几年，随着城市的发展和人民生活水平的提高，城市市容环境卫生水平和环境质量越来越被人们所重视和关注，这给道路清扫保洁作业质量和效率提出了更高的要求。目前，道路作业市场化是市容环卫管理行业较为普遍，也是讨论较多的一种道路清扫保洁管理模式。许多地区、城市环卫作业纷纷走上市场化之路，然而市场化虽有其优势所在，但能否充分发挥其优势，却受到了当地财政、体制等多方面因素的影响。在此，以厦门市湖里区为例，谈谈影响市场化优势发挥的几个因素。

关键词：道路；市场化；因素

1 实行市场化需要当地财政的强有力支持。

道路作业市场化不是意味着省钱，这是首先要明确的观念。市场化的优势是实现社会资源的有效、合理配置，调动作业主体的积极性和能动性，把政府职能部门的精力从日常繁琐的作业细节中释放出来，更多的用于监督和引导。但不可否认的是企业需要生存，需要发展，就需要有一定比例的利润，那种市场化后“企业各自承担，政府少投入”的观点是错误的。以厦门市湖里区道路市场化为例，从2007年8月实行市场化至今已进行三轮道路作业招投标：第一轮是2007年7月对辖区次干道进行作业招投标，分四个标段，共244万平方米，年平均中标单价为4.25元/平方米。单价的测算中涵盖了工人工资、社保、劳保、防暑降温、服装、加班、福利、保险，作业工具的购置、维修、折损以及不可预测风险、合理利润空间等各个方面；第二轮招投标是2009年2月对辖区五条主干道进行作业招投标，分3个标段，共147万平方米，年平均中标单价为5.48元/平米；第三轮招投标是2012年9月份对第一轮招投标到期后的重新招标，分三个标段，共373万平方米，年平均中标单价为10.8元/平方米。

从上面的数据可以看出， 2009年到2012年的三年时间，保洁费用增长近一倍。而早在第二轮市场化之前，五条主干道的作业采取“半承包”模式，年道路作业经费约360万元（不含作业工具费用），市场化后道路月作业经费达800万元，保洁经费同样增加一倍多。今后随着城市的发展和人工成本的提高，道路作业要求也越来越高，作业范围越来越广，并且总体趋势朝着机械化、科学化方向发展，因此保洁单价也将越来越高。如果在当地财政支持力度不足的情况下强行推动市场化，只会导致企业通过克扣工人工资、延长工人保洁时间、降低保洁力度等方式来进一步降低成本，提高自己的利润。长此以往将形成恶性循环，影响作业质量，市场化不能达到预期的目的和效果。因此，道路市场化作业需要充分考虑当地财政的负担，没有财政的有力支持，要想实现市场化是一句空谈。

2 道路作业市场化需要有一套完备的监督、引导机制。

有了政府的高投入，市场化要充分发挥其优势和特点，还需要有一套行之有效的监督和引导机制，两者相辅相成缺一不可。2.1 市场化要成功有效的监督是关键。市场化好比一条船，监督机制就是控制船航行的“舵”。监督、管理机制不能一蹴而就，需要实际作业和管理经验做积累。再者，在实行市场化过程中，各地区之间又有其差异，可借鉴、参照的经验有限，管理的方式、方法很大一部分需要靠自身的摸索和实践。厦门市湖里区道路市场化的探索从1995年创建国家卫生城市成功就已开始，道路作业先后经历了责任组、国道半承包和承包三个阶段，不同的作业模式有不同的管理、考评方式。可以说道路作业的市场化是在总结、摸索了12年的经验基础上付诸于实践的。不仅如此，市场化过程中将会出现许多新的问题，考评、管理机制也要在一次次的实践中不断的完善。湖里区实行市场化5年多来，仅考评模式和考评办法、奖惩机制等，就进行了7次的调整。目前形成了以日常考评、专项考评、公司互评为主体，结合市、区考评、群众投诉、媒体曝光等多方位、多层次的监督、管理机制。与此同时，在保洁公司监管上也采取了很多的措施，如为提高大型机械化清扫车作业效率和质量，在保洁公司大型机械化清扫车上安装GPS全球定位系统和扫盘感应系统；为确保一线作业人员的到位率采取以每月公司社保、医保缴交花名册为基数核发承包费；将防暑降温费、服装费、过节费等关系工人切身福利的费用列为不可竞争项目，按实际发生逐月核拨；要求公司统一为一线作业人员提供具备定位、对讲功能的定制手机，实现人员作业率的实时监控等等。

2.2 市场化要成功不单靠监督，还要引导。厦门市湖里区实行市场化后就有人提出“既然市场化了，干管分离，不用替保洁公司作业考虑，以后只要负起监督职责就行”的看法。的确，市场化就是要通过作业主体的自主经营，管理部门来运作，然而市场化初期由于作业主体的不成熟性，决定了在很长一段时间内行业主管部门仍然要担起“保姆”的角色。湖里区2007年实行市场化，第一批中标的保洁公司都是从原来片区责任组、半承包公司转型过来，公司规模较小，管理经验欠缺，在制度建设、自控自查等方面还不够完善。如果只是一味强调监督而不考虑实际情况，单纯的停留在检查与被检查的关系上，容易形成对立，导致保洁公司的被动作为。因此，要逐渐加强道路作业的指导和引导力度。对保洁公司的制度建设、作业管理、人员管理、作业自控等方面给予帮助，促进保洁公司的发展壮大，提高保洁公司的主观能动性，逐渐形成“公司发展—作业规范—长效化机制完善—环境卫生水平提高”的良性循环过程。

3 道路作业市场化作业主体的实力和规模很重要。

道路市场化后最终的实施主体是保洁公司，因此，企业的规模和实力是决定市场化效果的重要因素。湖里区2009年2月份主干道招投标，在吸取了第一轮招投标经验的基础上对投标人的资格提出了进一步的要求，主要有：要求参与投标的公司需具备福建省道路作业企业甲级资质；中标后需购置湖里环卫处原有8部大型机械化清扫车，且在投标时需缴纳100万元作为中标后公司买机械化清扫作业的设备金及20万元的投标保证金；投标人需出具自有大型清扫车的有效证件（购车发票及行驶证）。到了2012年9月份的第三轮次干道招投标，对投标人的资格和整体实力再次提高：除了需购置有大型机械化清扫车外，还要求企业现有作业人员持有劳动部门承认的国家职业技能等级证书。强调作业主体的实力是因为市场化作业的最终是要建立长效的管理机制，这要求保洁公司不仅需要有强劲的经济实力，还要有一整套完善、规范的日常作业体系以及自查、自控措施，能有专门的管理人员参与规范各项管理。同时，良好的作业企业在投入进口设备，采纳先进管理理念上有着较强的自主能动性，要实现这些，就要求保洁公司有足够的利润空间和经济实力承担这一部分管理和投入成本。所以道路市场化作业主体的规模和实力十分重要。

正因如此，首先我们在进行市场化招投标过程中标段的划分就不宜零碎。每个标段要有一定的规模，作业要求和标准要高，提高市场化的准入门槛，让有实力的公司能承担到更多的市场份额，从而形成优胜劣汰的市场机制。其次，在标段的承包期限上不宜过短，短期合同很不利于管理和保洁公司作业队伍的稳定，特别是一些大型的机械及专用设备也不敢过多投入，但为了避免保洁公司尾大不掉和长期作业后的懒散，合同应一年一签，以利于制约。以湖里区为例2轮的市场化招投标期限分别为5年和6年较适宜。

4 道路市场化作业内容尽可能采取“一把扫帚”的管理和作业模式。

当前随着城市建设步伐的加快，市容环境卫生面临着许多新的问题和挑战，一是“牛皮癣”、占道经营、店家卫生责任区的管理等等新生事物，使得道路清扫保洁作业不再同以往一样仅仅是单纯的“扫马路”，而是被赋予更多的含义，许多时候都要“超范围”作业；二是许多地区环卫体制不顺，多头管理、多头作业情况严重，从另一方面制约了道路作业的整体质量和效率。以湖里区为例，辖区的道路清扫保洁作业主要由区环卫处、公路局、路桥公司、街道环卫所几家负责，责任范围不可避免的相互交叉，因此推诿扯皮的情况时有发生。而实行“一把扫帚”的作业和管理模式就是解决第二个问题较为有效的办法。采取“一把扫帚”作业和管理模式，能有效理顺了环卫体制，将辖区范围存在多头管理、多头作业的道路尽可能的纳入到市场化的作业范畴中，统一作业、统一标准、统一监督，有效的减少扯皮、推诿现象，消除管理盲区，提高道路作业的质量和效率，道路作业市场化的优势和特点才能得到更好的体现。

5 结束语

道路市场化作业是一个大课题，没有统一模式和方法，影响的因素也很多，各个地区需根据自身实际“量力而行”。如果在自身作业条件不够成熟，没有完备监督、引导机制的前提下推动市场化作业，结果只能是“白花钱”。在道路作业的起步阶段，不应急于求成，应该步步为营，多搞试点，积累经验，发现问题加以完善，同时进一步建立健全监督、管理机制。笔者认为在经济欠发达地区则不宜开展市场化作业，而是应多依靠政府投入和环卫部门自身管理，这样起效快，责任明确，对于短时间内的市容市貌提高有很明显作用。

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