县域基础教育教师任用制度的沿革与完善

摘要：探索“以县为主”的教师任用制度是当前基础教育改革与发展的必然要求。我国的基础教育教师任用制度自新中国成立以来发生了很大的变革。从当前县域教师任用的权限及所出现的问题来看，加强县域教师资格制度与教师聘任制度的改革。是完善县域教师任用制度的当务之急。

关键词：教师任用制度 县城 基础教育 教师

教师任用是教育人事管理中的关键环节，是教师质量保障体系的重要支撑，它对于严把教师入口关，优化教师队伍，优选教师人才等具有重要的意义，是教师队伍建设与管理的基础。世界上发达国家都非常重视教师任用制度的建设，以确保本国教师队伍的素质。基础教育是我国教育的核心组成部分。这个阶段教师的任用与管理将会对我国整体教育的发展产生深远的影响。

随着近些年来的教育管理体制改革与各项教育政策的实施。县域在基础教育发展中的地位及作用日渐突出，“以县为主”的管理体制越加凸显。在教师任用与管理方面县域有了更大的自主权。因而，探索“以县为主”的基础教育教师任用制度是当前教育形势发展的必然要求。

一、县域基础教育教师任用制度的沿革

我国的基础教育教师任用制度形成于建国初期，随着教育的发展，教师任用制度也发生了很大的变革。从县域的角度来分析，当前教师任用制度的变革主要体现为以下三点：

(一)教师身份的变化引起教师任用制度的转型。教师身份由“国家干部”向“专业人员”转变，与此相对应的是教师的任用由最初的任命制转变为了现今的聘任制。新中国成立以来，教师一直被当成国家干部来使用，教师的身份是国家工作人员，教师与教育部门属于行政隶属关系，教师的任用主要是通过行政命令的形式来执行。而随着教育改革的深入开展。“国家干部”的教师身份与教师职业的发展越来越不相符，教师开始向专业人员过渡。《教师法》明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”“学校和其他教育机构应当逐渐实行教师聘任制。由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”教师专业人员身份的确立，相应使得教师的任用由任命制转变为聘任制。

(二)教师管理由行政管理向合同管理转变。任命制制度下的教师与教育行政部门是行政隶属关系，而聘任制的实施使得原有的这种关系不再适用，教师与学校及教育行政部门之间形成了劳动合同关系、契约关系。

(三)学校及教育行政部门职能的变化。任命制下的学校没有人事权，人才的调配与管理均由上级教育行政部门指任。而教师任用制度的变化给了学校更多的人事权、聘任自主权。我国自从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，逐步在中小学推行校长负责制。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革。全面推进素质教育的决定》指出：“中小学根据学校编制聘用考核，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批。”一系列政策的出台，使得基础教育学校有了人员的聘任权。实施教师资格制度以后，教师流动有了很大的自主权，学校与教师之间逐渐形成了适应市场经济的人才双向选拔制度。与此同时，县级教育行政部门的职能也在发生相应的变化，对教师的管理由完全的行政管理向监督指导转变，对教师的管理由直接管理向管理学校进而管理教师的间接管理方式转变。

教师任用制度的沿革，使得基础教育学校和县级教育行政部门在教师人事管理上的职能悄然发生改变。不过，在教师任用制度改革过程中，依然存在一些问题，表现为：教师资格制度的不完善，聘任程序的不规范，综合配套的改革措施不健全等。许多问题的出现暴露出我国现有县域基础教育教师任用制度的诸多不完善，需要我们进一步探讨解决方法与对策。

二、县域基础教育教师任用制度的完善

从当前县域在教师任用管理方面的权限和问题来看，加强对县域教师资格制度和教师聘任制度的改革，是进一步完善教师任用制度的当务之急。

(一)县域基础教育教师资格制度

教师资格制度是对从教人员在资格上的规定，实施教师资格制度有利于把住“入口关”，解决不合格教师问题，优化教师队伍，提高教师队伍整体素质。

1.县域在教师资格制度中的权限与地位

我国的教师资格认定权限是根据教师资格种类区分的，实施分级认定。高等学校教师资格由省教育行政部门的教师资格认定机构认定，高级中学教师资格、中等职业学校教师资格、中等职业实习学校实习指导教师资格由市教育行政部门的教师资格认定机构认定，幼儿园、小学、初级中学教师资格由县(区)教育行政部门的教师资格认定机构进行认定。可见。县级教育行政部门在义务教育阶段的教师资格认证方面负有主要职责。县域教师资格认证虽然处于教师资格认证体系的最基层，但义务教育阶段担负着我国基础教育的重任，县域教师资格认证的好坏与得失极大影响着义务教育教师队伍的素质，进而影响着整个基础教育工程。

2.县域教师资格认定的问题

目前，教师资格制度在我国已经实施了十多个年头，为我国的教师队伍建设和教师专业化发展奠定了良好的基础，不过当前我国的教师资格认定制度还存在相当多的问题。教育部副部长袁贵仁指出：我国教师资格制度存在着学历标准要求过低、教师资格终身有效、考试制度缺乏规范、认证制度不够完善等问题。

从县域的角度来分析，由于幼儿园、小学及初中教师的资格认证由县级教育行政部门负责，存在的问题也比较多。典型的包括：认证标准的不统一；认证流于形式；认证培训不规范等。如果只有考核结果认定没有教育培训过程的认定，那么就难保资格证的含金量。目前资格认证处于从无到有以及逐步完善的过程，认证要求口径较宽，从条例要求，实际的测评和认证过程看，一般学历合格、普通话过关基本能满足要求就能获得资格，降低了资格证的权威性。再加上培训课程要求不高，课程培训由当地教育行政机构直属的教师进修学校负责，由考核方主管培训容易变成考前辅导班，流于形式。

3.县域教师资格制度的完善

县级教育行政部门要加强对教师资格制度的审查与监督。严格遵守国家制定的教师资格条例标准，对在学历、培训等相关方面不符合标准的申报人员实行一票否决。同时，县域要在国家《教师资格条例》基础上，探索完善与严格教师资格认证的方式方法。

首先，在资格认证的培训与考试方面，要建立严格的培训要求与考试标准。《教师资格条例》第九条规定：教师资格考试科目、标准和考试大纲由国务院教育行政部门审定。教师资格考试试卷的编制、考务工作和考试成绩证明的发放，属于幼儿园、小学、初级中学、高级中学、中等职业学校教师资格考试和中等职业学校实习指导教师资格考试的。由县级以上人民政府教育行政部门组织实施。县级在组织教师资格考试时缺乏统一标准，基本上以县为单

位各自为政。因而，县与县之间至少要在本省的范围内保持统一要求，这就要求各县之间在教师资格培训与考试中要加强沟通，力求标准的统一。另外，教师培训目前一般由县级教师进修学校负责，而组织考试的任务通常也会落到教师进修学校上。培训与考试机构不分，造成了培训与考试难免会流于形式，不利于考核申请人员的真实素质。所以，县级教育行政部门可以把教师培训的任务交给教师进修学校，建立教师培训质量考核标准。同时在教师资格认定机构里单独设立考试机构，负责教师资格考试，把考试成绩不仅作为鉴定教师资格的依据。更可以作为评定教师进修学校培训质量高低的标准。

其次，加强对申请教师资格人员职业能力的考核与测评。审视我国《<教师资格条例>实施办法》中的教师资格认定条件，仅对道德、学历、普通话水平、身体条件做出了具体规定，而对于其中最重要的。承担教育教学工作所必需的基本素质和能力条件并未做出具体规定。对教师能力素质的考核仅仅是以通过教育学、心理学考试的形式，缺乏对教师职业能力的测评。教师职业是一种特殊的职业，对从业人员素质有着特别的要求，并不是学历达标就可以成为一名优秀教师。根据职业测评理论的研究，一定的职业与一定的个体要相互匹配，才能更好地促进个体发展，同时提高职业的竞争力。因而，县级教师资格认定管理机构要设立教师职业测评中心，对申请教师职业的人员进行相关职业能力、职业倾向等的测评，为基础教育的发展优选人才。

(二)县域基础教育教师聘任制度

前文也已提到，随着我国经济体制改革与教育体制改革的需要，我国正在逐步转变传统的教师任命制。而向教师聘任制转向。越来越多的学校开始实行教师聘任制，它的实施直接关系到能否建立一支素质优良、结构合理、相对稳定的师资队伍。教师聘任制的改革与完善不仅关系到广大教师的切身利益，也关系到各级各类学校的教育质量。

1.县域教师聘任制的实施主体及权限

1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出：“中小学根据学校编制聘用考核，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批。”可见，教师聘任制的实施主体应该是学校，聘任教师的人事权由校长来决定，通过和教师签订聘任合同来实施教师人事管理。县级教育行政部门的主要工作是审核编制和监督学校聘任制的实施，并不具体干预教师聘任的施行。

2.当前县域教师聘任制的问题

校长负责制下的教师聘任制的施行，是我国教育人事管理改革的重要环节，提高了学校的自主权。增强了教师工作的积极性，形成了良好的与市场经济相适应的人才竞争机制。但在教师聘任制实施的过程中，也出现了一些问题，甚至引起了教师和校方的纠纷。究其原因，可以概括为两个方面。其一，聘任制度自身的不完善。现行教师聘任制在聘任权限、聘任期限、聘任程序等相关方面缺乏统一标准，目前国家尚未有在此方面的具体法律规定，在客观上造成了聘任制的随意性强，法律保障缺乏。其二，聘任执行过程中的不规范。由校长全员聘任教师，而教育行政部门只负责审批，容易在聘任过程中滋生一些不和谐，甚至有时会歪曲了教师聘任制实施的初衷。因而，加强对校长负责制下的教师聘任制的监管是非常有必要的。

3.县域教师聘任制度的完善

首先，明确教师聘任制的权限，建立县域教育行政部门与校长合作的教师聘任制度。

鉴于我国目前的经济发展水平还较低，地区差异较大，而我国的小学及初中皆属于义务教育阶段，如果由各校校长掌握聘任权，条件好的学校、社区将吸引大批优秀教师，而条件差的学校、社区则只能聘用素质较差的教师，从而难以保证义务教育的公平性。因此，中小学教师聘任权不能像经济领域中的人员聘任那样，落实或下放到太低的管理层次。根据国外的经验并结合我国的实际情况，应把中小学教师的聘任权由县级教育行政部门与校长结合起来，形成一个相互制约、监督的机制，以保障教师的权益，保证受聘教师的素质，防止腐败现象产生。教育行政部门要根据学校的编制，确定教师人数，不能超编也不能无故缺编而用代课教师；审定应聘人员的教师资格和能力；根据所需要数目按一定比例公开招聘、择优选用；再由校长与应聘者面洽，由校长决定聘谁。应聘者一经试用合格，签订聘任合同，校长要对所聘者负责，不得随意解聘教师。这样实际上是由教育行政部门和校长共同决定教师的聘用。教育行政部门对应聘者的素质进行把关，但没有最终决定权，而校长有最终决定权但要负相应的责任。

其次，建立和完善与教师聘任制度相配套的各项制度措施。

(1)改革与完善校长负责制。校长负责制是实施教师聘任制的基础，县级教育行政部门要改革校长的选拔任用制度，采用群众推荐、公开招考、组织考核的方式选拔一批教职工信赖的优秀校长。要在明确规定校长责、权、利的同时，提出校长的义务和任期目标。

(2)县域教育行政部门要建立系列聘任保障制度。包括编制核定制度、教师考核制度、违约责任制度、教师申诉制度及落聘教师流动制度等，并制定具体规范，下发到学校，监督其实施。

(3)学校要探索和完善各项聘任保障制度。在县级教育行政部门的监督与管理下建立教师岗位制度及具体的教师考核制度，形成严密的目标责任体系；明确量化考评标准，保证教师聘任的公开、公正、公平；健全监督约束机制和校内人事纠纷仲裁制度。当前在教职工聘任工作中，要强化学校党支部的保证监督职能和教代会的民主管理职能，学校的聘任政策和方案必须经党支部和教代会审议通过后实施。

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