PPP履约管理的正确打开方式

骆珉 诸思彤 王革平 黄文军

2022年2月19日，随着速度滑冰男子、女子集体出发决赛的结束，国家速滑馆圆满完成2022年北京冬季奥运会任务，其间共刷新奥运会纪录13次、打破世界纪录1次，当之无愧其“最快的冰”的称号。

作为北京赛区唯一新建的竞赛场馆，国家速滑馆是2014年国家大力推广PPP模式以来北京市首个采用PPP模式建设的大型体育场馆，也是北京市首个探索建设期履约管理的PPP项目。速滑馆项目在前期精心策划实施模式与方案，进入项目执行阶段后依然坚持初心、一以贯之，最终交出一份完美的冬奥答卷。

PPP项目履约管理的主要目标及工作思路

PPP模式是政府和社会资本之间的一种长期合作关系，合同签署并不意味着项目完美落地，在原有条件变化的情况下仍能按计划顺利执行并达成预期产出成果才是项目成功的标志。当前，越来越多的PPP项目进入执行阶段，为使项目达到预期目标，有序规范开展履约管理势在必行。

PPP项目履约管理是PPP项目进入执行阶段以后，由政府和社会资本根据相关法律法规、政策文件的规定及PPP项目合同的约定，对各方应行使的各项合同义务进行跟踪管理，以引导各方对项目推进形成合力而开展的相关工作。它的主要目标包括：①对合同履约过程中可能出现的风险进行预警防范；
②对PPP项目合同履行中出现的争议进行解决；
③对因客观情形发生变化、政策调整等需要调整的条款进行约定修正，以保证PPP项目产出符合实施方案及PPP项目合同设定的目标；
④落实绩效评价，客观全面反映履约情况，形成良好的反馈完善机制；
⑤如实记录项目推进过程，做到事过留痕，为项目后期可能触发的再谈判提供基础依据。

围绕着PPP项目履约管理工作应达成的目标，笔者认为，与普通的项目管理工作相比，PPP项目履约管理无须面面俱到，其工作重心应更多侧重于促使项目回归到PPP合同体系设计的既有轨道，以融资交割、项目进度、施工质量、投资控制等重点工作为抓手，以点带面、及时纠偏，通过充分、有效的沟通和协商，及时化解因预期条件变化而给项目推进带来的不利影响及合同偏差，实事求是、因地制宜，确保各方履约工作能够在PPP合同体系框架内实现闭环管理。

速滑馆项目履约管理的工作经验

速滑馆项目于2017年12月完成PPP项目招标。2018年3月，实施机构（北京市重大项目建设指挥部办公室）与项目公司（北京国家速滑馆经营有限责任公司）签订了PPP合同。由于项目意义重大，为确保项目目标能够顺利实现，实施机构专门聘请了技术咨询单位（北京市工程咨询有限公司）及法律服务单位（北京市盈科律师事务所）等第三方中介机构，组建履约管理项目团队（下称“项目团队”），在当时尚无规章制度及先行经验的情况下逐渐探索出一套成熟、有效的履约管理模式。下面简要介绍项目团队在履约管理过程中的工作经验。

管理层次的构建

由于速滑馆项目实施及履约管理过程中参与方众多，项目团队首先需要明确管理层次，理清工作思路，压实各方责任。

实施机构

实施机构是速滑馆项目合同履约管理的最终责任人。作为日常履约监管的工作主体，实施机构负责總体组织和协调，履行合同中约定的审批审查、行政协调工作，给予项目必要的支持，组织第三方中介机构按要求开展履约监管工作，并按合同处理双方违约行为。

履约工作小组

速滑馆项目设立了履约工作小组，包括北京市财政局、北京市发展和改革委员会、北京市体育局。其中，北京市财政局主要负责绩效评价监督职责，北京市发展和改革委员会主要负责投资补助落实及投资控制监管，北京市体育局主要负责行业管理相关工作。履约工作小组对重大问题进行研究商议，参与绩效监控及评价等。

政府出资人代表

作为政府出资人代表，北京市国有资产经营有限责任公司通过委派董事长、监事等方式进行股东监管，履行知情权，并对项目公司重要决策、重大事件、建设进度、资金使用等方面的重大事项进行监督管理。

项目公司

项目公司作为速滑馆项目投资、建设、运营的实施主体，按项目合同履行相关权利义务，并按照基本建设程序合法合规办理项目相关手续，对施工总承包、勘察、设计、监理、造价咨询等参建责任单位的履职尽责进行管理，及时上报相关文件资料，接受实施机构及其指定的第三方中介机构对项目实施过程的监督管理和绩效评价。

第三方中介机构

第三方中介机构主要负责提供合同履约情况跟踪管理及法律咨询配合等支持，及时预警风险，对合同约定相关事项进行全程跟踪把关，在出现履约纠纷时提供解决意见，并按要求完成月报监测及绩效评价等工作。

其他单位

施工总承包、勘察、设计、监理、造价咨询等项目参建责任单位在履约检查、绩效评价中据实解答专业性问题，配合提供项目建设中的相关资料，并保证资料的真实性。

工作经验总结

速滑馆项目建设期履约管理以项目合同为基础，对投资控制、施工进度、安全管理等重点工作进行监管，顺利达成原定公共利益和经济利益双重目标，其主要工作经验如下。

系统梳理合同履约职责及内容

为做好速滑馆项目的履约管理工作，项目团队首先要进行充分、深入的合同交底工作，分类梳理项目合同中约定的各方权利与义务，明确划分各方合同履约职责，对各方应履行的合同义务进行确认提醒，确保合同履约的严肃性和科学性。经梳理后，速滑馆项目约定核心履约事项共15项，其中，审查审核类6项，监督管理类4项，保存备案类5项，如表1所示。

建立健全合同履约管理工作制度

项目团队结合实际情况制订履约管理工作方案，建章立制。基于合同履约事项，项目团队制订细化的履约管理工作方案，明确各实施主体及职责、畅通沟通反馈循环，根据不同类别履约事项制定标准处理流程，对发起主体、处理路径、反馈周期、流转程序等进行详细约定，形成一套环环相扣、行之有矩的操作规程，为合同的顺利履行提供可靠的制度保障。工作方案明确约定实施机构及项目公司的具体联系人，做到精准对接，由各联系人协调部门或企业内部配合与分工，提高对接效率。B128CDDE-BE4A-4CA8-995D-486B61382C42

对审查审核类事项，项目公司在上报前应充分进行前期研究，履行内部决策程序，明确上报的具体内容、细化标准，约定施工计划、质量保证与质量控制方案等应上报的时间点，实施机构在审批前根据情况会同履约工作小组商议研讨。

对监督管理类事项，项目团队一方面根据月报、银行资金使用报告等定期掌握项目信息，另一方面指派专人驻扎项目现场，参加施工总承包单位例会、监理例会等，了解项目现场实际推进情况。

对保存备案类事项，项目团队明确各类文件资料应上报的格式、内容、时间等具体细节，项目公司应积极主动协调其他单位按合同约定提供相关资料。

利用月报进行动态监管

项目合同约定社会资本需定期上报月报，项目团队充分利用月报机制对项目进行动态监管。每月月底前，项目团队督促项目公司按要求提交项目月报，简要叙述当月项目资金使用情况、进度完成情况，以及质量安全、投资控制、设计变更执行情况、前期手续办理情况等，并对下月进度预计完成情况、资金预计使用情况进行说明。项目团队通过比对施工计划、融资方案，灵活掌握项目进展状况，并对发现的问题进行预警及防范，提前采取措施。

定期开展履约检查

履约检查是监督管理的重要手段。项目团队在月报的基础上按季度或半年度定期开展履约检查工作，以项目合同为依据对社会资本履约情形进行核查，开展阶段性深入检查并总结，确保项目的顺利实施。

按照约定时间，项目公司报告上一季度履约自查文件，对是否触发违约条款情况、项目资金使用情况、工程管理情况、工程质量情况、工程安全情况、投资控制措施、设计变更情况等进行自查并说明；
履约工作小组在项目公司自查的基础上召开履约检查启动会，并对项目公司自查文件进行检查、讨论，从而确定本次检查重点；
第三方中介机构赴现场进行履约检查，通过资料翻阅，与监理公司、造价咨询公司、设计公司沟通等多种方式查证，编写履约检查报告，针对发现的问题提出改进措施，报履约工作小组研究审查；
项目公司及时解决发现的问题，并采取改进措施。

开展履约绩效评价

2020年3月31日，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），要求各行业主管部门及项目实施机构完善PPP绩效管理体系，规范开展绩效管理工作，原则上每年至少开展一次绩效监控，项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价。

在速滑馆项目完工阶段，项目团队结合财政部要求开展了规范、有序的建设期绩效评价工作。项目团队先行制订绩效评价工作方案，采用定量与定性相结合、以定量为主的方法，从项目产出、效果、管理等方面，根據项目特点搭建了完整、量化的绩效评价指标及评价体系，分别评价项目公司和实施机构建设期履约情况。其中，项目公司评价指标包括工程质量、建设进度、功能满足等产出指标，社会影响、生态影响、可持续性等效果指标，以及组织、资金、成本等管理指标，并增加了绿色办奥、节俭办奥、奥运功能等具有奥运特色的针对性指标。

2021年年初，履约工作小组各成员对项目公司及实施机构进行了绩效评价，项目公司及实施机构评价结果均为“优秀”。评价基于真实、合理的数据，客观、公正地反映了速滑馆项目的真实情况，且具有较强的可操作性及可复制性。作为北京市范围内首次进行的PPP项目绩效评价，速滑馆项目获得了北京市财政局的充分肯定，并为其他项目提供了经验借鉴。

过程资料归档整理

项目过程中资料的归档留痕非常重要。当阶段性完成项目相关工作时应及时对相关政策、文件进行归档，记录工作完成方法与过程，为可能发生的再谈判等工作做好基础储备，也方便日后总结经验教训。速滑馆项目先后形成了PPP招标、用地补偿费用审核评估、建设期绩效评价等工作汇编材料。

速滑馆项目建设期履约管理工作成效

在速滑馆项目履约管理近3年的时间里，项目团队收到项目公司上报的月报33份，及时掌握项目动态，防范预期风险，针对融资方案、招标进度等16个问题进行了专题研究，确保项目合法合规；
开展履约检查8次，除对资金、进度、质量、安全、工程管理等基本情况进行检查外，还根据实际情况对融资资金到位情况、重要设备及技术采购情况、项目公司与施工总承包单位沟通及落实情况、设计变更的审查及决策履行情况等重点内容进行分析确认，广集众智，凝心聚力，圆满完成速滑馆项目建设保障任务，使之成为展示我国冰雪运动发展的靓丽名片。P

？？？骆珉，高级经济师、注册咨询工程师，北京市工程咨询有限公司资深咨询师，北京市工程咨询有限公司区域投融资创新中心与北京PPP咨询中心公共服务部经理，北京市、杭州市PPP专家库专家。

诸思彤，经济师，北京市工程咨询有限公司区域投融资创新中心与北京PPP咨询中心公共服务部项目助理，速滑馆项目履约管理项目负责人。

王革平，北京市工程咨询有限公司总经理，教授级高级工程师、注册咨询工程师、注册造价工程师、注册监理工程师，英国皇家特许建造学会（MCIOB）会员，中国招标投标协会理事，中国建筑学会建筑经济分会常务理事。

黄文军，北京市工程咨询有限公司区域投融资创新中心与北京PPP咨询中心总经理，高级经济师、注册咨询工程师，国家发展和改革委员会PPP专家库专家。B128CDDE-BE4A-4CA8-995D-486B61382C42

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