完善生育支持政策体系
陈偲 李志明
[摘要] 我国面临人口长期均衡发展的压力，低生育率、人口老龄化等问题凸显。与此同时，面向家庭的生育支持政策体系尚存在结构性不平衡。一方面，儿童养育成本家庭化与社会化有待进一步平衡，对生育支持的投入既是消费也是投资，需进一步促进儿童养育成本社会化。另一方面，生育支持各类政策工具的协同与平衡有待进一步推进，需以保障女性的劳动参与为前提为家庭提供生育支持。未来，需以服务支持为重点，增加资源投入，大力发展替代性服务与赋能性服务;完善时间支持政策，平衡假期制度与就业的关系;发挥经济支持的兜底性、基础性功能，建立生育成本分担机制，完善生育支持政策体系。
[关键词] 生育 家庭政策 时间支持 经济支持 服务支持
[中图分类号] C924.21 [文献标识码] A [文章编號] 1004-6623（2022） 02-0094-07
[作者简介] 陈偲，中共中央党校（国家行政学院）报刊社编辑、博士，研究方向：社会政策;李志明，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授，研究方向：社会政策与社会法等。
一、问题的提出：我国生育支持政策
面临结构性不平衡挑战
我国面临人口长期均衡发展的压力，低生育率、人口老龄化等问题凸显。一方面，我国的出生人口持续走低。自2016年实行全面二孩政策以来，我国出生人口以年均164.2万人的数量连续5年下降。国家统计局发布的国民经济数据显示，2021年出生人口为1062万人，人口出生率为7.52‰，人口自然增长率为0.34‰，人口增长再次创下新低①。另一方面，老龄化程度不断加深。第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口的比重达到18.7%。预计“十四五”期间老龄人口占总人口比重将超过20%，进入中度老龄化阶段。在此背景下，中国将面临人口总量萎缩的风险，而少子化的叠加将进一步加剧人口老龄化危机。
家庭承载着生育与养育的重要功能。我国面向家庭的生育支持政策体系尚存在结构性不平衡，能否有效回应人口转变压力需要高度重视。
1. 儿童养育成本家庭化与社会化有待进一步平衡
不同于传统社会儿童养育家庭化、私人化的特点，现代社会中儿童养育的收益已从家庭延伸到社会。而目前我国的儿童养育成本仍主要由家庭承担，生育支持政策对于养育成本分担的社会化程度较低。一方面，现有政策对家庭的支持力度有限。如在经济支持上以生育阶段的津贴补助为主，对养育、教育阶段的补助几乎只面向困境儿童;在服务支持上主要面向3岁以上的幼儿园阶段，3岁以下托育阶段主要支持确有困难的家庭，普惠性服务覆盖面有限;在时间支持上以女性就业人群为主，对男性和非就业人群的支持较少。另一方面，家庭面临高昂的养育成本。当前，在人口流动加速、家庭规模缩小和稳定性减弱、女性劳动参与率和劳动强度提升等背景下，家庭的部分自我支持功能逐渐弱化。而与此同时，儿童养育被高度精细化，家庭需要投入大量的经济、时间和机会成本。如在经济成本方面，有研究指出，中国家庭养育一个孩子到18岁的平均成本为48.5万元，为人均GDP的6.9倍，该倍数几乎是全球最高的①。同时，家庭中的女性需承担产假、儿童照顾等时间成本，以及职业上升期与生育期重叠带来的就业歧视、工作—家庭难以平衡、职业发展困境等机会成本。因此，面对沉重的儿童养育压力，家庭常常“理性”地选择减少生育数量，这也是近年来我国生育率持续低迷的重要原因之一。
2. 生育支持各类政策工具的协同与平衡有待进一步得到关注
目前，我国对育儿进行支持和干预的各类政策工具各有侧重：既有家庭的产假、陪产假等，也有生育津贴、支持家庭的税收减免等，还有为儿童提供非家庭成员的托育机构、居家帮助、幼儿园教育等照顾服务。但与此同时，不同政策工具的侧重可能会产生不同的政策后果，如对家庭经济支持的增强和服务支持的弱化，可能会更强调女性回归家庭，其政策目标更容易实现照顾的“再家庭化”;家庭替代服务支持的强化则更倾向于将女性视为劳动力，是照顾的“适度家庭替代”导向;时间政策的效果则更具多样性，短期的生育假期可以支持女性照顾儿童并比较容易回到就业岗位，但过长的假期则会导致女性长期离开工作岗位，增加再次进入劳动力市场的难度。当前，我国政策体系对于各类政策工具组合与平衡的关注尚不充分，需要提前谋划，通过政策工具的平衡确保政策目标的实现。
因而，中国应在支持人口长期均衡发展的语境中，构建促进儿童养育成本社会化、具有中国特色的生育家庭支持政策体系。
二、完善生育支持政策的新视角：
社会投资理念与“家庭赋能”目标
生育支持政策中结构性不平衡涉及的基本逻辑：一是在资源投入方面，儿童养育成本的家庭化与社会化的进一步平衡，需要在生育支持中投入更多的公共资源，这些公共支出是消费还是投资？单纯的消费意味着在实现社会目标的同时需要在更大程度上控制经济成本，而一定程度上投资的功能则意味着可以在收益的基础上考虑投入。二是在政策理念方面，是主张将女性留在家中照顾儿童、发挥家庭传统功能支持生育，还是更多通过促进性别平等提升生育率，抑或将女性视为劳动力，通过服务替代或服务赋能减轻家庭压力从而增加生育意愿？
关于第一个议题，在资源投入方面，有关生育支持的财政投入既是消费也是投资，需从中长期角度来理解生育支持投入对于经济社会发展的价值。长期以来，社会建设领域的投入经常被视为财政支出、负担、压力，难以转换为直接的经济效益。事实上，从社会投资视角出发，以民生建设为重点的社会建设具有很强的“投资性”，社会福利本身也可以成为一种“生产要素”，社会建设也可以成为一种“开发性投资”。在生育支持政策方面，首先，面向家庭的生育支持具有正外部性，既是对人口发展，也是对未来人力资本的投资，同时，女性就业率的提升、未来劳动人口的数量增加和素质提升，都将带来经济社会的良性发展，促进生产率的提升。其次，普惠性服务支持、生育津贴等方面的投入既有助于减轻家庭经济压力，也可以避免因就业机会的减少而带来家庭收入的减少，有助于家庭提升消费能力、降低风险预期，为拉动社会需求、推动消费升级奠定基础。再次，生育支持的普及有助于实现“起点公平”，缩小城乡、不同社会群体的家庭在儿童早期照顾中的差距，与其他社会政策如教育、医疗、就业等协同发挥作用，促进社会公平、降低社会交易成本。
关于第二个议题，在政策理念方面，无论在我国的社会层面还是家庭层面，将女性视为劳动力进行生育支持是基础，需以此为前提为家庭赋能。在社会层面，随着我国人口老龄化程度的不断加深，劳动力供给的减少将成为值得关注的问题，育儿支持政策需要将女性定位于重要的劳动力资源，为女性的劳动参与提供充分支持，而不仅定位于承担部分照顾功能的家庭成员。在家庭需求层面，大多数女性具有参与劳动力市场的主观意愿，为家庭提供经济支持的主观动力。在为家庭赋能的过程中，既需探索生育支持的“适度家庭替代”，也需要增强家庭的自我功能：一是以服务支持方式为重点，发展多样化的服务替代方式以保障全职工作时间，发展家庭科学养育指导服务以提升家庭养育质量和效率;二是提供必要的时间支持以照顾不适合公共机构照顾的低龄婴幼儿，同时避免过长的假期影响劳动参与;三是发挥经济支持的基础性功能。尽管一定水平的现金福利可能提高家庭对于儿童服务的购买力，但也可能支持女性留在家庭，因而，应主要发挥经济支持的生育保险功能、弱势家庭儿童基本生活需求保障等兜底性、基础性功能。
三、完善生育支持政策体系的若干建议
以上述生育支持政策背后的逻辑为基础，为更好构建家庭生育支持政策，应树立社会投资理念，进一步增加生育支持资源的投入与供给，促进儿童养育成本社会化，进一步为家庭赋能，减轻家庭生育和养育压力，促进女性劳动参与，将其贯穿面向家庭的服务支持、时间支持、经济支持等政策。
（一）加强服务支持：增加资源投入，大力发展替代性与赋能性服务
服务支持是指为儿童提供非家庭成员的托育机构、家庭科学养育等服务，是我国生育支持政策的发展重点，需加大资源投入，促进实现“适度家庭替代”，帮助有困难的家庭尤其是女性平衡工作—家庭压力，增强家庭的自我服务功能。目前，我国的生育支持服务处于快速发展阶段，相关政策法规体系、标准规范体系建设不断完善，3岁以上学前教育的普及率较高，3岁以下托育服务供给、家庭科学养育指导服务数量不断增加。与此同时，服务支持也面临一系列困难和挑战，其中，主要是3岁以下的儿童早期照顾服务仍存在一定供需缺口，存在服务的可获取性可负担性较弱、公益性普惠性不足、服务质量不高等问题，需进一步加大公共资源投入、促进社会资源参与，构筑托育服务与家庭科学养育指导服务共同发展的、普惠性为主的服务体系。
1. 加大公共资源投入，进一步增加普惠性托育服务供给
按照《“十四五”规划纲要》设立的2025年每千人拥有4.5个托位的目标，我国的托育服务使用率将超过14%，其中新增示范性普惠托位将在50万个以上，占比超过10%。按照规划要求，我国的托育服务供给需求缺口将得到一定程度填补，但与2014年统计的33个OECD国家3岁以下儿童的平均入托率34%还有较大差距。据测算，2030年3岁以下儿童预计为3343万人，如果期望达到34%的平均入托率水平，则托位数需要达到1136.6万个①。此外，2019年起的多项调查显示，至少超过30%的家庭有入托意愿，尤其是对于价格可承受、服务可及、质量有保障的普惠性托育服务。未来，继续增加服务供给尤其是普惠性托育服务是大的趋势，建议进一步加大投入，充分考虑土地规划、服务人口半径、家庭收入等情况，统筹托育服务设施数量、规模和布局，在条件允许的情况下可考虑进一步加大普惠性托位的比重。具体而言，通过场地支持、优先保障建设用地、财政补贴、税收优惠、水电气优惠等政策措施，帮助托育机构降低运营成本、提供家庭可负担的普惠性服务;面对当前规范化程度较高的托育服务机构政策标准，可考虑社会、市场的实际情况，在确保安全、规范的底线上，适当降低场地面积等门槛，减轻机构选址难、成本高、风险大等困难;进一步发挥机关企事业单位和其他公办机构的作用，鼓励利用自有土地或设施开办托育，有助于缓解政府资金压力，使更多主体参与其中。
2. 发挥政策引领作用，拓宽社会资源参与托育服务供给的渠道
一是扶持市场主体参与托育服务供给。在疫情等多种风险因素的影响下，纯市场化的独立托育服务机构面临较大的市场压力，如运营成本高、资金周期长，部分机构向普惠转型可能导致原有增收模式被打破，还有部分在服务标准出台前就已经开设的存量托育机构面临获取合法性身份的风险。下一步，需要在对托育服务市场进行调研、托位进行测算的基础上，出台标准适宜的扶持政策，为部分有主观意愿、符合条件的托育机构转型提供普惠性服务;重视托育服务质量的提升，促进形成具有差异化的品牌体系，鼓励提供多层次、多样化服务，满足不同家庭需求，引导头部企业、行业配套的发展，促进托育服务行业的良性运转;对于部分尚未成功登记备案的托育机构，为充分激活存量资源，可帮助有条件的机构实现合规化。
二是鼓励发展托幼一体化服务。随着我国新生人口的减少，未来幼儿园入园需求人数将会缩减，闲置幼儿园学位将进一步为托幼一体化提供资源基础，已有的学前教育服务体系则为其向托育服务转换和延伸提供了硬件设施、人才队伍、制度建设、社会信任等基础，托幼一体化的发展空间较大。未来，可进一步制定全国性的托幼一体化扶持政策，对财政保障、人员编制予以规定，尤其需注重对公办园和普惠性民办园的公平扶持。同时，推动幼儿园教育和托育服务有效衔接，重视课程内容的连续性、教学策略的过渡性、托育从业人员的实践性养成等。
三是探索规范发展家庭式托育服务。长期以来，由于缺乏服务资质、服务质量参差不齐等因素，我国一直对家庭式托育服务的发展持谨慎态度。事实上，这一服务形式具有社区化、微型化、低成本、家庭化等特点，可满足一部分家庭的需求，是托位供给新的增长点之一。2020年底，我国已在全国性政策文件中提出“要建立家庭托育点登记备案制度”①。目前，家庭式托育的相关政策法规还未正式出台，面临着发展中的难题。未来，可探索对这一方式的合理引导和管理，研究制定家庭式托育服务的设置标准、质量评估指标体系等行業规范，对家庭自有住宅的使用规范、托育服务点邻里关系协调、合理监管等问题进行探索。
四是将托育服务供给与家庭的需求相结合。如缓解父母工作时间与儿童照顾之间的冲突，将托育服务的儿童使用年龄段、使用时间与母亲的产假时间、工作时间等有效衔接，提供全日制、半日制、弹性时间、喘息服务等多类型服务;满足家庭对托育服务质量的要求，进一步完善婴幼儿照护服务机构设置标准体系、管理规范、质量监管标准，对服务机构安全性、卫生和健康、服务时间、教师照护水平等方面进行全面评估和监管。
3. 重视发展家庭科学养育指导服务，增强家庭功能
家庭是承担儿童早期照顾最重要的责任主体，对儿童生存和发展发挥着重大的影响力。即使在未来几年我国托育服务充分发展的情况下，也有70%～80%的儿童大多数时间是在家庭中进行照料，并且家庭内养育功能是家庭外服务难以完全替代的。许多关于儿童早期照顾现状的调查研究表明，家长虽然认识到早期养育的重要性，但在实践中依然存在一系列教养问题，如教养观念的偏差、教养内容关注的不平衡、教养技能的缺失等，90%以上的家庭都希望获得质优价廉的科学养育指导服务。而与托育服务相比，相关政策对家庭科学养育指导服务的支持力度较为有限，如缺乏可操作化的定量政策目标、资金补贴方式、具体的项目支撑等。并且，目前家庭的儿童早期养育知识来源主体是大众媒体、网络媒体等市场主体，有些存在知识传播不合规情况，或在资本驱动下有制造和贩卖育儿焦虑的嫌疑。未来，可探索为家庭提供公益性科学养育指导服务。在服务内容上，可通过入户指导、亲子活动、家长课堂等多样化方式，提供面向儿童和家长的养育方式指导、儿童早期发展干预服务等服务，促进家庭能够有与儿童开展积极互动、建立安全依恋的技能以及为儿童早期发展创建健康养育环境的能力。在服务对象上，既要面向普通家庭，也要探索针对处境不利家庭的科学养育指导服务，在一般性的科学养育指导内容基础上，还可包含就业培训、获取生活资源能力的相关内容。尤其需探索针对农村地区的服务，将农村处境不利家庭的科学养育指导服务列入各级财政计划，探索可负担、可复制的兜底保障公共服务机制。在服务主体上，可统筹社区、托育机构、医疗机构、专业社会组织等相关服务资源，尤其可将托育机构的业务范围延伸到所在社区的家庭科学养育指导领域。在服务质量方面，需重视服务内容、流程的标准化和规范化。入户指导需满足家庭个性需求，向家庭提供主动式指导，对教师的专业素养要求较高，可参考借鉴国际经验编写入户指导教程，满足基本资质和培训课时要求方可参与服务。
（二）加大时间支持：完善时间支持政策，平衡假期制度与就业的关系
时间支持是指在制度上保障工作父母有必要的育儿时间，如提供产假与陪产假、父母育儿假、缩短工作时间、弹性工作时间等。同时，在此过程中因工作时间的减少等因素，还需关注可能出现的就业风险，提供必要的就业保障。总体上，我国既要通过制定适度的时间支持政策为家庭提供充足的养育空间，同时也要避免过长的假期可能影响劳动参与。我国已有的时间支持政策在生育养育阶段均有体现，主要以女性产假、孩子周岁前的1小时哺乳假、男性陪产假为主，部分地区开始探索育儿假政策。与此同时，产假等生育假的地方性政策差异较大，养育阶段的政策支持不足和政策类型不齐全，就业保障有待加强。下一步，既要继续完善时间支持政策，更要关注假期与就业之间的衔接。
1. 建议延长全国性法定产假时间，进一步完善生育假机制
2012年出台的《女职工劳动保护特别规定》指出，全国性产假的基础时长为98天，可根据具体情况进行适当延长。当前，各省份出台的计生条例中以生育假或奖励假的形式将产假继续延长1～8.5个月，总计产假上限在128～365天。在此背景下，一方面，存在产假时间地域差异较大的情况。尽管各地经济发展水平、女性就业结构不同，但总体上女性均面临相似的工作与家庭冲突问题。另一方面，部分地方规定产假延长部分需经个人申请、用人单位同意后实施，有些用人单位中该政策的落地存在一定阻碍。下一步，可将全国性法定产假适当延长，至少不低于各地中最少的128天，达到世界卫生组织建议的哺乳期要求，并与OECD国家带薪产假的平均时长18.1周接近。
2. 设置全国性的陪产假和育儿假，或将二者合并为育儿假，使养育阶段的政策类型更为丰富
我国没有全国统一的法定陪产假和育儿假，只有相关的地方性政策。各省制定的男性陪产假时间在7～30天，其中约有18个省份为15天，同时，少数地区如宁夏、福建、广东、辽宁等鼓励用人单位在子女3周岁以下期间，每年给予夫妻双方各10天育儿假。下一步，可设立全国性的陪产假和育儿假，并对二者进行统筹考量或合并，其目标是给予父母更充分的育儿时间，引导父亲分担育儿责任和家务劳动，推动性别分工平衡。在相关假期制度中，需注重父母双方共同休假，并规定父亲的休假配额：在孩子1岁前，可为父亲设置总计1～2个月的陪产假和育儿假，这一时长是对已有地方规定最长30天陪产假的延续，并与OECD国家父亲平均6.7周的育儿假基本一致;可为母亲提供4～6个月左右的育儿假，其与产假合并后的休假时长大约在10～12个月，略高于目前各地执行的产假平均时间，同时低于OECD国家母亲育儿假和家庭护理假（基本没有工资或工资很低）的平均时间35.8周;在孩子1～3岁时，参考已有地方性政策，每年给予父母各10天育儿假;建议将育儿假延长到6岁，在孩子3～6岁时，每年给予父母各5天育儿假，尽管家庭在儿童进入幼儿园阶段后所需花费的照料时间减少，但仍需应对儿童在集体生活中更容易出现的传播性疾病等状况。
3. 增加时间支持政策的灵活性，鼓励用人单位实施弹性的工作制度，进一步完善就业保障机制
首先，灵活的假期政策和工作时间安排有助于人们更容易地回归工作岗位，并缩短回归的时间。在假期政策方面，可根据父母需求，允许实行各种灵活方式，如连续休假或分隔休假、父母的休假时间分开或合并;一天中的部分时段休假或全天休假;哺乳假累积折算成完整假期等。在工作时间方面，可鼓励用人单位为父母提供弹性工作制度，如错时工作制、以工作任务为导向的弹性工作制、工作轮班、居家办公等，或按一定比例缩短工作时间，并将其与父母陪产假和育儿假的灵活使用政策相结合。其次，加强对女性的就业保障和就业支持。在就业保障方面，由于就业歧视的隐蔽性和用人单位的相对强势地位，需加强对孕产期女职工的解约保护和劳动保护，进一步细化女性就业权利保障的法律规范，如侵权形式、责任主体、法律责任等，完善对政策执行的主体监督和程序监督，拓宽女性寻求法律救济的途径。在就业支持方面，为职业中断女性提供公共性就业服务项目，如就业咨询平台、信息平台、就业培训、就業创业项目等资助服务，通过政府购买专业社会组织服务等方式为女性提供更为细致、个性化的就业支持。
（三）保障经济支持：发挥兜底性、基础性功能，建立生育成本分担机制
经济支持是指国家通过直接或间接的经济资助（如生育津贴、家庭津贴、支持家庭的税收减免等）来降低家庭在儿童照顾上支付的成本。我国已有的经济支持政策主要体现在生育阶段的生育医疗费用补偿、生育津贴（即生育假和陪产假期间的收入补贴）、家庭子女教育税收减免以及针对困境儿童基本生活补助等方面。同时，存在已有支持政策的覆盖范围、类型与方式较为有限，部分经济支持方式的筹资来源不明确等情况。在我国的经济支持政策中，既要保基本，又要避免过高的经济补贴可能带来的负面效果，如将女性留在家中而放弃就业、较大的财政支出压力、对生育率的提升效果有限等，因而，需围绕政策的基础性、兜底性功能，合理确定政策类型、范围、标准。
1. 扩大生育津贴等政策的覆盖范围，使更多家庭能够获取支持
按照现有的生育保险制度，我国的产假和陪产假规定及其休假期间的生育津贴主要覆盖机关、企事业单位、个体经济组织和社会组织，而非正规就业者和农村劳动就业者不包括在内。2021年，个别地区扩大了女职工生育保护的范围，如上海将农村劳动女性纳入其中。但据相关研究估算，全国范围内至少还有一半的就业女性没有得到生育假和生育津贴的保护，意味着她们中的一部分在母婴产假期间是缺少独立经济支撑的。下一步，按照国际劳工组织公约和《妇女权益保障法》等倡导的，生育保护是基本的劳动权利，需建立健全面向全体人员的生育保障制度，使更多人得到生育保护。
2. 增加经济支持政策的类型，满足家庭多样化经济需求
在生育医疗费用补偿和生育津贴等传统经济支持方式的基础上，进一步探索适度扩展支持方式和范围：在税收减免方面，可加大个税优惠的力度，将已有的3岁以上子女教育税收减免向前延展，抓紧制定和落实《政府工作报告》中关于完善三孩生育政策配套措施及3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除等政策举措;在住房保障方面，加强对中低收入未成年子女家庭尤其是多子女家庭的住房保障，可从增加保障性租赁住房和共有产权住房供给、降低租赁住房税费负担、下调贷款利率等方面给予住房支持;在儿童津贴方面，可探索对部分困难家庭发放儿童抚养、教育津贴，加强对困境儿童的分级分类保障，在孤儿保障、特困人员救助的基础上，将符合最低生活保障条件的家庭纳入保障范围并适当提高津贴水平，部分有条件的地区可试点面向普通家庭的生育补贴制度;针对多子女家庭，可给予更高的子女教育专项附加扣除额度。
3. 建立生育成本分担机制，合理划分国家、用人单位和个人责任
目前我國在生育津贴的筹资来源方面，全国统一规定的基础产假所涉及的生育津贴主要由社会保险或公共基金承担，而各地的奖励性产假期间尚未完全明确由用人单位或由社会保险、公共基金负担，陪产假期间则更多以用人单位为主。当津贴来源以用人单位为责任主体时，其不仅需承担部分津贴支出，还面临休假期间人力资源的缺失。因而用人单位从成本衡量的角度考虑，可能会产生相关假期使用率偏低，并带来对女性的就业歧视。下一步，可分类分段设置奖励性产假、陪产假、育儿假期间父母收入的发放标准和津贴来源，建议主要由社会保险和公共基金承担，并对用人单位在休假期间的社保缴费等相关经济支出、人力资源缺失以税收优惠等形式给予适当补偿，或对雇佣女职工数量较多的企业给予一定的税收减免或补贴等优惠政策。
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Improving the Policy System for Supporting Birth Control
—From the perspective of social investment and family friendliness
Chen Cai， Li Zhiming
〔Party School of the CPC Central Committee （National School of Governance）， Beijing 100089〕
Abstract：
China is facing the pressure of long-term balanced population development， and problems such as low fertility rate and aging population are prominent. At the same time， there is still a structural imbalance in the family-oriented birth support policy system. On the one hand， the familyization and socialization of child rearing costs need to be further balanced. The investment in birth support is both consumption and investment， and the socialization of child rearing costs needs to be further promoted. On the other hand， the coordination and balance of various policy tools for maternity support needs to be further promoted， and it is necessary to provide families with maternity support on the premise of ensuring women’s labor participation. In the future， China needs to focus on service support， increase resource input， vigorously develop alternative services and enabling services; improve time support policies， balance the relationship between the vacation system and employment; give full play to the fundamental and basic functions of economic support， establish Maternity cost sharing mechanism， and perfect maternity support policy system.
Key words：
Fertility; Family Policy; Time Support; Economic Support; Service Support
（收稿日期：2022-03-11 责任编辑：张 洁）
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