行政事业单位在建工程转固定资产的问题与对策
麦丽华
【摘要】在财政部要求加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固定资产工作的政策背景下，文章结合实际工作对行政事业单位在建工程转固难的现象进行分析，总结其产生的原因，并提出相应的对策和建议。
【关键词】在建工程；
固定资产；
长期挂账；
在建工程转固定资产
【中图分类号】F274
改革开放以来，我国一直实施积极的财政政策，持续增加公共支出，特别是对基础设施建设的投入，经过几十年的投资建设，我国公共基础设施整体面貌焕然一新。然而由于种种原因，大量已投入使用的资产未能及时转成固定资产，甚至有些资产实物已被清理报废，却依然作为在建工程挂在账上。在建工程长期挂账容易导致已完工工程长期闲置，造成资源浪费，影响资产确认计量的及时性、真实性，降低会计信息的准确性，在一定程度上容易滋生腐败现象，影响政府固定资产配置和使用效率。
针对上述问题，2019年1月财政部印发了《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》（财建〔2019〕1号）要求积极推动长期已使用在建工程转固工作，并提出将长期已使用在建工程转固情况纳入中央基建项目竣工财务决算工作进度报告和年度资产报告[1]。
一、在建工程转固难的成因分析
行政事业单位项目的建设资金基本来自政府财政，政府根据辖区职能分工，委托专门建设机构承担建设工作，如由建设局及下属各事业单位承建城市道路、排水照明、景观绿化等公共基础设施项目和医院、学校、政府办公大楼等房建类项目，建设机构待项目竣工财务决算后再将资产移交给使用或管养单位[2]，因此，固定资产建设和使用、维护管养单位通常不一致，导致在建工程转固难，具体有以下五个方面的原因。
（一）无法明确接收单位
实务中，同一项资产涉及多个使用和管养单位的现象比比皆是，如一条城市交通道路，其路面、绿化景观、通信管道、排水照明等管养涉及市政、园林、信息等多个单位，但建设时通常采用施工总承包方式完成，对在建工程进行整体核算，很难按接管单位拆分资产成本，导致无法明确接收单位，造成在建工程长期挂账。又如建设一栋政府办公大楼提供给多家单位办公，接收单位需由政府部门综合权衡、与使用和管养单位进行长时间多方协调才能确定，造成在建工程无法及时转固。
（二）转固金额难以确定
1.总承包工程项目
建设部门出于对工期和建设管理的考虑，往往在工程招标上采用施工总承包方式，即将一项工程不同部分打包委托一家具有多项资质的企业建设，这样既能简化招投标手续，又能协同施工，有效缩短工期，同时还在一定程度上节约财政资金。但采用这种方式，会造成在建工程成本核算不够细化，台账不够清晰，无法对同一资产不同单元进行账务拆分。
2.代建制项目
部分采用代建制的项目存在以拨代支，重复、分散核算的问题，造成在建工程成本虚增、难以归集。例如某城市建设地铁交通轨道，按照市发改部门部署，需各区按比例出资，同时明确各区按出资比例享有相应产权。各区财政局按照文件要求向地铁公司支付资金时，以拨代支，相应确认“在建工程”，地铁公司支付施工单位工程款时，同时确认“在建工程”，造成在建工程成本重复核算虚增。又如存在一些项目前期规划、可研、勘察、设计、招投标、施工等往往由多家单位负责，造成在建工程核算分散，成本难以归集确定，长期掛账。
3.征拆、土地平整项目
征拆、土地平整工程目前缺乏转固统一标准，此类项目转固是目前基建项目转固的难点，制约因素有三：第一缺乏相关政策法规指导；
第二业界对此类项目资产属性暂无明确界定（属于固定资产、无形资产或公共基础设施等）；
第三转固金额难以确定，目前相关部门对此类资产转固价值确定还处于探索阶段[3]。按目前政策，对此类资产的价值计量和分摊工作难以开展。
（三）转固工程资料不完整
政府投资建设项目涉及到的环节有前期规划、可研、概算、预算、勘察、设计、招标、施工、验收、结算、移交、产权登记等几十个，涉及到的工程资料十分庞杂，有些项目因为年代久远、经手人员多次变更、资料保管不规范等原因，造成工程资料缺失，无法正常办理项目竣工财务决算和产权过户手续，从而影响转固，导致在建工程长期挂账。
（四）业财融合不到位，实物移交和账务处理不同步
实务中工程建设进度与工程竣工财务决算进度往往不一致，很多工程已经顺利办理了竣工验收和实物移交，但由于工程变更签证、合同结算、财政评审等进度滞后，导致工程无法及时办理竣工财务决算，造成实物资产和账务资产移交不同步，在建工程长期挂账，影响转固进度，且业务人员普遍缺乏基本财务知识，对财务管理、资产管理、内控制度及转固政策不了解、不熟悉，导致信息、资料传递滞后，如工程竣工验收资料、决算批复等迟迟未传递给财务部门，无法同步完成实物资产和账务资产移交，导致移交单位和接收单位账实不符，双方财务报表都无法及时、准确反映国有资产交付使用情况。
（五）相关单位拒绝接收
由于早期政府投资建设的项目普遍存在“重建设、轻结算”“重实质、轻形式”，导致较多历史工程未能及时按要求办理竣工财务决算手续，取得财政部门竣工财务决算批复。虽然目前财政部印发的《政府会计准则制度解释第4号》提出已交付使用但尚未办理竣工财务决算项目以估计价值入账，但不少单位未能及时领会政策要求，依旧以项目未办理竣工财务决算为由，拒绝接收资产。同时部分资产已投入使用多年，资产性状、面貌、功能早已发生较大改变，有些资产实物早已被报废、处置，加上机构改革、资产管养单位更迭等因素，目前指定的接收单位通常以上述原因为由推搪、拒绝接收资产，造成转固工作无法顺利进行。
二、解决在建工程转固问题的对策建议
行政事业单位工程项目投资金额较大，建设周期长、涉及单位多、专业和管理范围广，因此转固工作千头万绪、复杂异常。笔者结合实践经验，认为应多头并进，系统解决上述问题。
（一）政府财政部门层面
财政部门作为行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理。行政事业单位在建工程转固工作的落实和成效离不开各级财政部门严密部署和精准施策。
1.要不断加强对2019年1月财政部印发的《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》（财建〔2019〕1号）、《政府会计准则制度解释第4号》、《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）等政策和制度文件的宣贯工作，使各行政事业单位充分意识到在建工程转固工作的重要性、紧迫性，统一思想，为转固工作奠定基础。
2.结合财政部文件精神，尽快厘清辖区内各行政单位在建工程在库情况、现状，建立在建工程转固台账，布置工作任务，同时在充分调研基础上制订相关工作指引、实施细则，并及时印发给各行政事业单位。
3.尽快明确资产接收单位，及时通知建设机构办理资产移交转固工作。同时与发改部门开展积极有效的沟通联动，在项目立项前明确项目产权单位或管养单位。
4.明確责任，建立在建工程转固绩效考核制度。明确各行政事业单位转固责任，压实、强化各行政事业单位“在转固”绩效管理责任，实施绩效激励约束，建立绩效评价与单位人员薪酬挂钩机制，做到“应转尽转”，同时定期通报绩效考核结果。
（二）建设机构层面
建设机构作为工程建设、核算、决算、移交主体，在在建工程转固工作中处于主导地位，建设机构转固工作成效的好坏，直接决定了辖区内转固工作的成效。建设机构应做好以下工作，争取转固工作取得最大成效。
1.全面厘清单位在建工程在库情况，按照“在建”“已决算待转固”“未决算待转固”等标准分类，备注项目未决算、未转固原因，形成一套完整、清晰的在建工程台账。同时针对单位转固存在的问题，制定切实可行的工作方案，明确转固工作责任部门和责任人。
2.建立完善单位基建管理和相关内控制度，建立、完善基建项目议事、决策、审核、招标、资金管理、合同管理、财务核算、工程变更签证、结算、决算、移交转固、档案管理等机制，为项目全生命周期保驾护航。
3.加快办理项目竣工财务决算。经财政部门批复的竣工财务决算报告是项目投资成本和投资效果的权威文件，也是办理资产移交、转固，最终确立资产价值的依据。《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号）要求工程完工投入使用后，应当在3个月内编制竣工财务决算，特殊情况需要延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。从表面上看，竣工财务决算只是财务核算的问题，资产由“在建工程”科目挪至本单位或外单位“固定资产”（或公共基础设施、保障性住房、无形资产）科目核算，但从审计角度来看，国有资产的管理和价值核定不仅在资产管理上是重要环节，而且体现了政府最终投资成果[4]。因此要顺利彻底地完成在建工程转固工作，需要单位各部门通力协作，共同完成项目竣工财务决算工作。
4.加强对基建业务人员和财务人员培训，提高基建项目业财融合水平。行政事业单位一般分工明确，业务人员和财务人员任职要求的专业水平差别很大，一般也难以实行轮岗制度，所以业务人员不懂财务，财务人员不懂业务在单位属于正常现象。为了同步提升单位基建项目管理和财务管理水平，对基建业务人员和财务人员开展“交叉培训”是有效实现目标的手段，由财务部门定期对基建业务人员开展内部培训，使业务人员熟悉在建工程转固财务处理流程和相关资料，可以有效提高在建工程转固效率。基建部门也可定期对财务人员进行基建业务知识培训，如工程建设流程、重点、难点等[3]，可以有效降低沟通成本，促进在建工程转固工作顺利高效落实。同时建议财务人员积极参与和指导基建合同签订工作，保证合同信息完整、规范，建立财务人员与业务人员定期对账制度，为工程成本核算、结算、债权债务清理工作提供保障。切实把每一个项目转固工作落到实处，将在建工程转固工作纳入常态化管理。
（三）接收单位层面
接收单位要主动学习掌握在建工程转固政策，正确认识在建工程转固工作重要性、必要性、紧迫性，熟悉在建工程转固流程，服从财政和有关部门安排，在接收资产实物的同时办理资产账务接收工作，避免工作出现脱节，全力配合财政部门和建设机构落实在建工程转固工作。
三、结语
综上所述，加快落实行政事业单位长期已使用在建工程转固工作离不开财政部门、建设机构、接收单位各方积极联动、通力合作，只有确保行政事业单位在建工程及时转固，才能使政府投资成果更好落地，造福于民，真正发挥财政投资促民生、促发展的作用。
主要参考文献：
[1]关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固 工作的通[S].财建〔2019〕1 号.
[2]吴美程.浅析如何加强政府性投资基本建设项目资产移交管理 [J].金融财税，2021（21）：187.
[3]邓森.政府会计主体基建业务“在转固”的核算问题及对策研究 [J].中国乡镇企业会计，2021（10）：117.
[4]许笑丹.工程项目财务竣工决算中的转固问题——以浙江中烟“十一五”易地技改项目为例[J].财会月刊，2015（4）：71-72.
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