水利水电工程移民调产安置规划与实践

赵静 卢陈涛

摘要：
宁波市葛岙水库移民安置采用基本生活保障为主的生产安置方式和产权调换搬迁安置方式，是浙江省内第一例实施全无土安置的大中型水库移民安置项目，该项目目前已进入实施阶段，取得了较好的安置效果。详细阐述了葛岙水库产权调换安置方式在水利水电工程移民安置中的具体实践，并剖析了这种安置方式的实施机理、必要性和可行性。分析结论表明：调产安置之所以能够在葛岙水库移民安置项目得以顺利实施，并被移民群体广泛接受，离不开当地社会经济发展背景、移民群体人口素质条件以及政府让利于民的决心这3项有力支撑。其他水利水电工程能否像葛岙水库一样，参考城市拆迁安置的经验和路径，在移民安置工作中引入调产安置、房票安置等创新安置方式，走出一条新路子，值得关注和探讨。

关 键 词：
水利水电工程移民; 移民安置; 搬迁安置; 产权调换

中图法分类号：
 X196;F321.1

文献标志码：
 A

DOI：
10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.036

0 引 言

水利水电工程移民是指因水利水电工程建设而引起的较大规模的土地征收、房屋拆迁、人口迁移和社会经济系统重建活动的总称。在这项系统活动中，移民安置是最为重要的一环。当前，中国水利水电工程移民安置仍然以有土安置为主。生产安置方面，给移民分配土地资源维系农业生产;搬迁安置方面，为移民配置宅基地进行房屋建设。

然而，随着中国社会经济的高速发展，移民群众对于安置方案的意愿诉求越来越多样化。对于中国城镇现代化建设所取得的丰硕成果，移民群众的感知甚至比政府官员更为敏锐。近10 a来，越来越多的农村移民放弃了传统的农业安置和宅基地安置，选择“进城”安置、二三产业就业安置或社保安置，他们渴望藉由移民安置完成“村民”向“市民”的身份转变，渴望融入城市发展以获取更多的生产就业机会和更好的公共服务条件。

在这样的大背景下，水利水电工程移民是否还有必要坚持以有土安置为主的大一统安置方式，能否参考城市拆迁安置的经验和路径，在有条件的地区将调产安置、房票安置等创新安置方式引入移民安置工作中，值得关注和探讨。创新安置方式的探讨和研究主要集中在城鎮化安置方面，周毅等以温州市永嘉县南岸水库移民安置为例，介绍了新型城镇化安置方案的规划构想  [1] ;卢舟提出在移民迁入城镇之前，就要做好各种相关政策的落实，要全面了解居民的生产生活，做到所提供的政策与移民自身的需求相契合  [2] ;杜景灿等提出目前“以土为本”安置移民愈发困难，必须创新农村移民安置机制，探索少土或无土移民安置方式  [3] ;安虎森等提出“产权置换”机制是一种诱导微观经济主体自觉行动的政策机制，既能避免政府的短期行为，又能满足库区移民的要求  [4] ;文韬等认为城镇规模及其产业经济发展水平所铸成的城镇人口环境容量与就业安置环境容量直接影响移民安置的数量及效果  [5] ;熊艳等认为将新型城镇化与新农村建设相结合的安置方式，对保障移民搬迁安置后生产生活水平的快速恢复和提高发挥了重要作用  [6] 。

目前，学界对产权调换等城市拆迁安置方式在水利水电工程移民安置中的应用方面的研究尚属空白，本文以浙江省宁波市葛岙水库移民安置为例，对调产安置的实施机理、适宜性和具体实践进行了深入剖析，以期为水利水电工程移民安置项目的创新安置实践提供一些思路和经验。

1 调产安置的内涵与实施机理

1.1 内在涵义

调产安置就是产权调换安置，是指水利水电工程项目法人或与其签订移民安置协议的地方人民政府按照相应的标准与原则对工程建设征地涉及的被征收房屋进行产权调换，从而完成移民搬迁的安置方式  [7] 。

产权调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一，近年来，较为普遍地运用于国有土地上房屋的征收与补偿。其实质是遵守等价交换的基本原则，以实物形态来体现征收人对被征收人的补偿;具体操作是由征收人提供产权房屋，和被征收房屋进行产权交换，被征收房屋所有权人放弃被征收房屋的产权，完成产权调换之后拥有调换房屋的产权，调产双方对被征收房屋的评估价和调换房屋的市场价进行差价结算后完成产权调换行为  [8] 。

1.2 政策依据

1991年，国务院出台《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第78号，现已废止），首次在国家法规中明确了产权调换可作为城市房屋拆迁补偿处理的一种方式。此后，《城市房屋拆迁管理条例》虽经过多次修订，并于2011年被《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）所替代，但产权调换这种房屋拆迁补偿方式却始终被延续保留下来。

1991年以后，中国各省相继出台了适用于本省的城市房屋拆迁管理办法，产权调换在城市拆迁领域得到广泛运用。2000年以后，中国部分地区将产权调换形式引入到集体土地上的房屋拆迁补偿工作中，并逐渐形成了较为成熟的工作机制和操作模式。

由于水利水电工程建设征地涉及的多为集体土地，其征地范围内的房屋拆迁在本质上也属于集体土地上的房屋征收补偿行为，因此，在水利水电工程建设征地及移民安置工作中借鉴集体土地房屋拆迁实施方式是有政策依据和可操作性的。

1.3 实施机理

在移民安置工作中引入调产安置这种方式，表面上看是将农民自建房屋的产权与商业住宅小区房屋的产权进行调换，但房屋产权调换行为中涵盖了将原库区宅基地使用权与安置区国有住宅用地使用权进行调换的核心。这种方式之所以能够为移民所接受，其本质是由于库区土地与安置区土地存在级差收益，这种级差收益直接影响着移民搬迁安置后资产的升值幅度，成为移民搬迁安置的“隐藏”福利，因此级差收益的大小直接决定了移民接受程度的高低。

而根据土地级差收益理论，与原移民区集体土地级差越大的安置区块，其区位级差、规模级差和功能级差之和必然越大，这也就意味着该安置区的区位条件和发展潜力往往更加优越，因此这级差的高低里既包含移民搬迁后生活质量提升的程度，也蕴含着移民后续生产发展的可能性。

2 葛岙水库工程移民调产安置规划与实践

2.1 工程概况

葛岙水库位于浙江省宁波市奉化区尚田街道，是甬江流域防洪治涝体系中“上蓄”工程，也是宁波市重要水源工程。葛岙水库的工程任务是以防洪为主，结合供水、灌溉、生态等综合利用，属中型水库，大坝等级为Ⅲ等，工程正常蓄水位为62 m，总库容4 095万m  3 ，如图1所示。

2.2 移民安置方案

葛岙水库建设征地涉及奉化区1个乡镇6个行政村，永久占用各类土地面积为312.14 hm 2（4 682.08亩），影响人口达1 469户4 310人，涉及各类房屋共计25.55万m  2 ;征地范围内涉及各类个体工商、企事业单位82家。根据移民生产生活现状分析结果、移民意愿及地方政府意见，最终确定葛岙水库移民安置方案。根据经批复的《宁波市葛岙水库工程建设征地移民安置规划大纲》，该工程是浙江省内第一例全无土安置的水库项目，生产安置人口2 259人，采用被征地人员养老保障为主，结合自谋职业以及其他保障措施的生产安置方式;搬迁安置人口4 739人，采取集中外迁、调产安置的方式，定点调产区块位于奉化城区锦屏街道西溪区块。

调产区块的建设用地由奉化区人民政府提供，该地块的征地、场平、基础设施建设、房建工程等政策处理及建设投资一概不列入葛岙水库征地移民补偿投资，由地方自行承担。调产安置小区主要建设内容包括45幢高层住宅、配套用房、基础设施以及景观绿化等;小区总建筑面积39.63万m  2 ，安置人数约为5 000人，可充分容纳因建设葛岙水库而产生的移民群众的住房需求。完成移民安置后，如小区仍有剩余套房，可由地方政府自行出售。

2.3 调产安置具体实践

实施调产安置的核心就是确定可安置建筑面积、实际安置用房总面积及资金结算3个部分的工作。

具体实践中，按照移民在库区合法權证的居住用房建筑面积或住宅用地面积按照1 ∶1标准计算可安置建筑面积，每户最高不得超过250 m  2 。考虑到部分移民户存在宅基地空置、房屋未建成的情况，为充分保护移民利益，在确定可安置建筑面积时，按照库区原居住用房建筑面积或住宅用地（宅基地）面积两者中的大值作为计算基准（居住用房建筑面积以城建部门的房屋确权登记成果为准，住宅用地面积以自然资源部门颁发的土地使用权证上登记的面积为准）。同时，为了帮扶住房困难群众，还制定了住房困难安置标准，库区农业移民符合宅基地申请条件，但因未取得宅基地建房或已建居住用房建筑面积每户人均低于35 m 2的，按每户人均35 m  2 建筑面积确定可安置建筑面积。

安置用房按照面积大小设有50～138 m 2等9种套型，移民户以可安置建筑面积为依据确定安置用房的套型和套数。可安置建筑面积在120 m  2 （含）以内的，移民户只能选择1套安置用房;可安置建筑面积在220 m  2 （含）以内的，最多可选择2套安置用房;可安置建筑面积在220 m  2 以上的，最多选择3套安置用房。例如：某移民户的可安置建筑面积确定为200 m 2，该户可选择110 m 2及120 m 2套型的安置用房各1套，其实际安置用房总面积为230 m 2。

可安置建筑面积与移民实际选择安置用房总面积的差额部分，按照相应单价进行结算。实际安置用房总面积低于可安置建筑面积的，其差额部分的单方价值按库区房屋重置单价的3倍给予移民补偿。实际安置用房总面积超过可安置建筑面积的，超过5 m 2（含）以内的部分，移民应按3 500元/m 2结算交款;超过5 m 2以上的部分，移民应按市场价（8 600元/m 2）的85%结算交款。

2.4 调产安置必要性分析

在传统的搬迁安置方案中，宅基地使用权属于移民户，安置点土地所有权属于移民村集体，安置点土地只能用于与移民群体有关的建设，地方政府无权干涉安置点剩余土地的使用，更不能擅自处置或用于盈利。若采用传统的搬迁安置方式，地方政府将会趋向于为移民提供与原库区土地级差相近的安置地块，但这种地块的区位优势与城市定位显然不符合葛岙水库移民的心理预期，对移民群体后续的生产恢复也助益甚微。

而采用调产安置时，调产区块建设用地由地方政府自行解决，该地块使用国有划拨土地，其土地所有权及使用权均不属于移民村集体。确保移民安置所需建房体量之余，地方政府可以根据城市规划对该地块的建设内容、开发方式等作出安排。因此，对水库移民和当地政府的诉求进行权衡之后，在葛岙水库采用调产安置是十分有必要的，因为仅有这种安置方式既可以满足移民“进城安置”的需求，也可以兼顾地方政府在城市规划区内“寸土寸金”的地块上统筹安排各类建设需求的考量，同时，还可以有效避免因土地权属和用途问题造成的地方政府与移民群体之间的诉讼风险。

2.5 调产安置可行性分析

（1） 政策保障。

2017年，奉化区政府出台了《宁波市奉化区人民政府关于印发征收集体所有土地房屋拆迁实施办法的通知》，其中第十九条明确规定：“住宅用房拆迁补偿安置，可以实行货币安置，也可以实行调产安置。根据区域总体规划，在城区规划区外且规划允许有安置用地条件的，还可以实行迁建安置。被拆迁人有权选择具体的补偿安置方式。”奉化区内涉及征收集体土地的各类基础设施建设项目，均已按此实施办法的相关规定执行。因此，调产安置在奉化区当地是有政策依据和实施先例的，容易被移民群众所接受。

（2） 移民生计方式。

该工程移民主要收入来源为二三产业，一产收入仅占总收入的10%左右;移民整体就业能力较强，具备二三产业就业能力的人口占移民劳动力总人口的70%以上，就业范围主要分布在宁波市范围内;同时，移民人口中约有60%以上都参加了各类社会保险，这也从一个侧面反映了绝大部分库区移民早已脱离了农业生产。定点调产区块位于奉化区锦屏街道，该街道是区政府驻地及文化中心，街道总人口82 514人，其中农业人口20 496人，二三产业较为发达，二三产业收入占当地居民收入的98.47%。调产区块东北方向不到1 km的地方就是奉化区重点发展的西溪工业园区，该园区用工需求大，且招聘条件较低，比较符合移民的实际情况。

调产安置对移民原本的经商、办厂、务工等二三产业从业没有不利影响，搬迁后，结合调产区块优越的二三产业发展条件以及地方政府为移民提供的就业培训和创业扶持，外迁移民的就业机会将会有所增加，二三产业收入将进一步提高。

（3） 生活环境及社区融入。

移民现状住房多为20世纪70～90年代修建的砖混和砖木结构房屋，部分居民点的供水设施引自山泉，水质常受降雨影响，基础设施不完善。库区没有在办学校，移民子女就学较为不便，医疗卫生机构的技术能力和医疗条件较低。总体来说，库区缺少文教设施，卫生和公共服务设施也仅能满足移民的基本生活需求。

调产区块位于城市规划区范围内，调产房屋均为框架结构，区块内外基础设施按城区标准统筹规划建设，周边的文化教育、医疗卫生、社会管理及商业购物等社会公共服务设施齐备，区位优势明显，公共服务容量富足。移民从山区迁往中心城区，其居住环境及社会公共服务条件较搬迁前均有较大改善。

该工程移民系本县域内安置，地域环境变化不大，其语言、风俗等都不存在较大变化，且采用整建制集中安置，对原有的邻里、社区、亲友关系影响相对较小。虽然搬迁到城区后，乡村原有的组织结构、社会关系和社会凝聚力将不可避免地被削弱，但随着移民与安置区的逐步融合，这种变化所造成的影响将会较快地淡化。

（4） 移民意愿。

奉化区人民政府提出了两种组合安置方案供移民选择：第一种安置方案为定点调产安置组合被征地人员养老保障安置方式，定点调产安置区块位于锦屏街道西溪区块;第二种安置方案为宅基地安置组合农业安置方式，宅基地安置点位于尚田镇金地寺村燕窠安置区块。根据调查结果，移民的“进城”意愿强烈，参加调查的共1 469户移民家庭全部选择第一种安置组合方案，即定点调产到锦屏街道西溪区块。

如前文所述，调产区块区位条件非常优越，目前周边同类商品房售价已达到10 000元/m 2，移民搬迁后的房产价值较原库区房产将发生较大程度的增值。根据初步测算，完成调产安置后，移民房产户均增值幅度可达100余万元。调产安置方案对于移民搬迁后生产生活水平提升及家庭资产增值大有益处，因此这种安置方式对移民有非常大的吸引力。

3 结 语

在新时代发展背景下，水库移民安置方式应坚持创新，与时俱进，不能因循守旧，但每种创新安置方式都有其严苛的背景条件。调产安置之所以能够在葛岙水库移民安置中得以顺利实施，并被移民群体广泛接受，离不开当地社会经济发展背景、移民群体人口素质条件以及政府让利于民的决心这3项有力支撑。这种创新安置方式能否被复制，需要相关地方政府和移民规划设计人员进行深入分析。

（1） 安置模式不能生搬硬套。每个项目的移民安置都必须与其社会经济及资源情况相适应，由于各地的安置条件差异，在引入调产安置、城镇化安置等创新安置方式时，应对水库移民安置规划目标、安置区资源条件、人口规模和素质、经济发展水平、风俗习惯、移民群体心理等因素进行深入分析，选择适宜当地、有利移民的安置方案。

（2） 在制定移民安置方案时，不能抱着走一步看一步的心态。尤其是采取创新安置方式时，从规划设计阶段开始就要提前筹划、深入分析、通盘考虑，高度重视移民意愿，从各个角度上保证移民安置方案的科学性和可操作性。同时，决不能将搬迁安置和生产安置割裂，而是要将两者进行有益结合、优势互补。立足实际情况，根据移民需求，结合地方经济社会发展的特点采用多元化的安置途径。

（3） 决策者要有“不与移民争利”的决心和意识，不能一味追求方便而盲目引入调产安置等创新安置方式。急移民之所急，忧移民之所忧，通过政策设置和加强宣传打消移民顧虑，消除隔阂。充分整合地方现有政策，让符合条件的移民叠加享受政策红利。把移民群众的利益诉求看在眼里，把移民群众的长远发展放在心里，移民安置工作才有可能顺利推动。

（4） 调产安置虽然在中国城市拆迁上广为应用，近年来也运用于部分地区的集体土地房屋征迁，但关于这种方式的理论研究和法理分析却为数不多。这种安置方式虽然实现了移民房产的等价交换，但对于移民村集体来说，宅基地所有权的永久丧失却是一个不能回避的现实问题，非常值得各方学者和专家给予关注，本研究也将在未来的工作中持续关注和思考。

参考文献：

[1]  周毅，顾梦莎.新型城镇化安置水库移民的规划实践：以温州市永嘉县南岸水库移民安置为例[J].人民长江，2015，46（11）：107-111.

[2] 卢舟.水库移民城镇化安置的社会风险及其治理：以云南楚雄青山嘴水库移民安置为例[J].经济研究导刊，2018（13）：103-105，107.

[3] 杜景灿，张宗玟.水电建设直面三大问题[J].中国投资，2009（6）：98-99.

[4] 安虎森，邹璇.“产权置换”与大型工程移民补偿问题：以三峡库区移民为例[J].管理世界，2005（11）：93-100.

[5] 文韬，曾威.水电工程移民城镇化安置初探：以双江口水电站为例[J].价值工程，2019，38（33）：81-82.

[6] 熊艷，黄诗颖.关于河口村水库移民安置创新模式的思考[J].水利水电技术，2020，51（增1）：218-220.

[7] 龚一莼，姚凯文，张丹.青山嘴水库移民城市楼房安置后续发展趋势研究[J].人民长江，2020，51（2）：212-218.

[8] 李文军，李镇旗.乡村振兴战略下的水库移民安置规划探讨[J].人民长江，2019，50（9）：228-232.

（编辑：黄文晋）

Planning and practice of property right exchange in resettlement of water conservancy and  hydropower engineerings：case of Geao Reservoir project resettlement in Ningbo City

ZHAO Jing，LU Chentao

（ Zhejiang Design Institute of Water Conservancy & Hydoro-Elctric Power，Hangzhou 310002，China ）

Abstract：

Geao Reservoir in Ningbo City adopted the production resettlement mode of basic living security as the main way and the relocation resettlement mode of property rights exchange.It is the first project to implement completely no-farmland resettlement in large and medium-sized reservoirs in Zhejiang Province.The project has already been implemented and achieved good results.This paper described the application of property right exchange in resettlement of water conservancy and hydropower engineerings，and analyzed the mechanisms，necessity and feasibility of this project.The results show that the successful resettlement by property right exchange owes to local socio-economic background，the relative high relocatees quality and governments resolution to benefit people.Whether the resettlement way by property right exchange or money in this paper can be applied in other water conservancy and hydropower engineerings deserves further discussion.

Key words：

resettlement of water conservancy and hydropower engineering;resettlement;relocation and resettlement;property right exchange

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