党的十九大以来我国著作权领域学术观点述评
张洪波 付丽霞
【摘要】党的十九大以来，以中国特色为基础的著作权制度体系日趋完善，著作权主体、客体、权属规则等得到优化。与此同时，技术推动的新业态发展也在指引着我国著作权制度的变革，体育传媒新产业、短视频新媒介和区块链的著作权新问题逐步得到解决。不仅如此，我国著作权治理机制全方位优化也已开启，著作权集体管理制度得到进一步强化，著作权司法保护和行政保护得到进一步加强。
【关键词】十九大 著作权 制度变革 治理机制
【中图分类号】G230 【文献标识码】A 【文章编号】1003-6687（2022）4-141-06
【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.4.017
党的十九大开启了中国特色社会主义建设的新时代，党中央高度重视新时代背景下知识产权保护工作，作出了一系列重大战略部署。习近平总书记多次强调，“创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新”。2019年11月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于强化知识产权保护的意见》，为今后《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）等专门法修改完善中实行惩罚性赔偿原则，提高侵权违法成本，强化知识产权行政执法、司法保护、技术保护和社会治理等明确了方向。2020年11月30日，中央政治局第二十五次集体学习时，作出了知识产权工作“五个关系”的重要论断，将我国知识产权工作提到了前所未有的历史新高度，为新时代著作权工作提供了根本遵循和行动指南。作为知识产权的核心组成部分，著作权保护工作的开展对于我国新时代经济社会高质量发展和社会主义知识产权强国、文化强国建设具有重要意义。为使著作权保护的积极效用得以发挥，理論界与实务界也在不断加强研究和探索，分析研讨新时代背景下我国著作权领域的新发展与新变革、新问题与新挑战，深刻反映出党的十九大以来我国著作权领域的新格局、新气象。随着2021年中共中央、国务院先后印发《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》，国家版权局印发《版权工作“十四五”规划》，我国开启了版权强国建设的新征程。
站在新的历史起点上，在党的十九届六中全会精神和《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指引下，对党的十九大以来我国著作权法治建设经验，新时代著作权理论创新、制度建设和产业发展等方面影响重大的新观点与新见解予以充分总结，可为实现我国从版权大国向版权强国的转变提供借鉴与指引。
一、中国特色著作权制度体系日趋完善
党的十九大以来，在经济全球化的国际环境、技术现代化的现实情景以及文化强国建设的中国场景下，我国著作权领域呈现了一系列新发展与新变革，中国特色著作权制度体系不断完善。[1]
1. 主体转向：著作权主体由传统作者转向“AI作者”
人工智能技术的飞速发展使人们日常的生产生活方式发生了颠覆性的改变，人类社会进入了全新的人工智能时代。从农业生产、工业制造到金融保险、广告传媒、医疗诊断等各行各业中都可以发现人工智能的身影，新闻出版行业也不例外。人工智能可以脱离人类控制和干预成为出版传媒领域的新作者，自主生成新闻稿件，自主创作视频内容等。[2]从人工智能数据输入—机器学习—结果输出的机器创作过程出发，可发现人工智能批量化的机器阅读行为具有著作权合理使用性质，其算法创作实际上是机器作者与人类作者共同创作，因而具有作品的思想表现形式和人格主义要素的人工智能生成内容，无疑应受《著作权法》保护。[3]此时，人工智能扮演了作者的角色，承担了作品创作的实质工作，引发了学界从著作权传统作者向“AI作者”的研究转变。
我国正处于人工智能应用的迅速扩张时期，人工智能技术引发的“AI作者”热潮不停。随着社会发展，AI还能创作出更多的作品。因此有必要及时正视相关问题，在著作权法律制度中对“AI作者”的身份进行回应，为智能社会中人工智能技术的发展提供更多的著作权应对方案。
2. 权属变动：媒体融合趋势下新闻作品权属规则得以调整
技术的发展推动了作品传播媒介的变革，今日头条、微信等网络新媒体成为新时期公众获取新闻的重要渠道，其多样化、高效化的特点也给报刊社、广播电台和电视台等传统新闻媒体带来了挑战。媒体融合发展是党中央部署的意识形态工作和传媒发展的重大课题。媒体融合发展关系国家意识形态、传媒治理体系和治理能力现代化，关系满足人民日益增长的美好生活需要，关系国家文化软实力和中华文化国际影响力。2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。2019年1月25日，中央政治局就全媒体时代和媒体融合发展举行第十二次集体学习，鲜明指出了媒体融合发展的紧迫性和重要性。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》。2015年3月31日，国家新闻出版广电总局和财政部发布的《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》明确要求加强著作权保护。2015年3月，中国文字著作权协会完成了中国记协委托的课题《新舆论格局背景下新闻界的版权保护》，该课题成果得到中央领导批示。同年，中国文字著作权协会还参与了中宣部委托新华社开展的“媒体融合背景下新闻作品的版权保护工作”的调研。
在媒体融合进程中，新闻成果的著作权归属、授权与运用、著作权资产管理与著作权保护是关键问题，是新闻媒体提高市场竞争力、国际影响力，参与国际竞争的重要手段。[4]为此，传统新闻媒体纷纷顺应技术发展态势和时代发展要求，开启新媒体的开发与利用。然而，以传统媒体为传播路径的新闻作品权利归属规则已无法适应媒体融合的现实场景，依据特殊职务作品权属模式专设新闻职务作品权属规则已成为必然选择。[5]这一举措具有为媒体单位在作品传播过程中的利益实现提供制度保障的积极效用，有利于界定新闻成果的著作权归属，有利于新闻成果的传播与著作权保护，对我国新闻事业的发展和媒体深度融合产生重大而深远的影响。
3. 客体明确：《视听表演北京条约》的中国化呈现逐步开始
在我国传媒产业飞速发展的时代浪潮下，传统的“电影和以类似摄制电影的方法创作的作品”无法满足技术发展与行业进步的诉求。与2020年4月28日生效的《视听表演北京条约》同步建立视听作品法律制度，能够有效解决相关新型作品的保护问题，促进文化产业的良性健康发展。[6]我国《著作权法》第三次修订中，视听作品概念的引入是其中最为重要的内容，也是我国《著作权法》与国际概念接轨的重要体现。与此同时，明确视听作品中“电影作品、电视剧作品及其他视听作品”的分类标准，并分别规定归属制作者与约定优先的权利归属原则，充分考虑了我国影视传媒行业繁荣发展产生的权属约定新趋势，深刻反映了我国社会发展的现状，回应了实践中相关新型作品的保护需求，体现出对意思自治、约定优先的民法理论的尊重，实现了《著作权法》作品类型的国际接轨，彰显了我国著作权立法与时俱进的价值内核，展现了我国著作权法律规则国际化的实践追求。未来在视听作品与录像制品二分立法模式的基础上，通过视听作品与录像制品独创性认定标准的区分与细化，我国《著作权法》“作品类型”规范会更加完善，实现对国际著作权规则的法律引领。[7]
4. 著作权普惠：作品无障碍版本的出版发行得到关注
技术的发展加速了作品的创作，全球每年有数以亿计的图书出版，通过书籍阅读，公众的文化生活得到丰富。然而，由于先天或后天的原因，许多人无法正常进行书籍的阅读，不仅包括盲人、视力障碍者，还包括因身体残疾不能持书或翻书的人，以及不能集中目光或移动目光进行正常阅读的人等。这些阅读障碍者只能通过作品的特殊无障碍格式进行阅读，即盲文版、大字版或有声读物版等，而这些版本的制作与正常版本相比，需要投入更多的成本，且除盲文版外，大部分需要得到著作权人的许可。因此，实践中并未有较多出版社参与无障碍版本的制作与发行，无障碍版本图书市场并未得到有效重视。为此，2021年10月23日，《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》在我国获批，2020年11月修订的《著作权法》中也对此进行了内化，规定了阅读障碍者著作权例外规则，旨在促进著作权普惠特殊人群、保障阅读障碍者的知识获取权和扩大无障碍格式版本的制作与发行。[8]作品无障碍版本出版发行被重視，体现了我国推动特殊群体文化和知识权益保障的决心，提升了我国在人权保障层面的国际影响力。
在后续的规则实施中，还应进一步确认利用主体的范围，确定商业可获得前置条款，增加无障碍阅读教育资料法定许可，[9]强化对作品无障碍版本有效的行政监督和管理，利用技术保护措施限制无障碍版本流通范围，从而保障阅读障碍者著作权例外规则的有效实施。[10]
二、新业态下中国著作权制度变革逐步展开
新时期，移动互联网、区块链等新兴创新与传播模式不断涌现，我国经济社会飞速发展，著作权法领域呈现出日益多元的新领域和新业态。这些新业态、新领域的新发展也给著作权制度带来一定的挑战，加速了著作权规则的变革。
1. 体育传媒新产业推动著作权制度优化
新时期，我国体育事业飞速发展，一系列体育传媒新业态不断涌现，其中，体育赛事直播因其即时性和不可预知性的特点广受欢迎，观看体育赛事直播成为社会公众文化娱乐生活的重要方面。而体育赛事直播具有高成本、高回报的特点，使举办者和投资者都很重视对于体育赛事直播画面的著作权保护。实践中，一方面，通过将体育赛事直播画面认定为著作权法意义上的作品进行保护，结合体育赛事直播画面的具体内容和创作细节，充分考量操作成本和行业竞争秩序维护等因素，综合判断体育赛事直播画面的独创性。[11]另一方面，从专设具有排他效果的体育赛事转播权的角度管理体育赛事直播画面，强化体育赛事组织者的权利保障，实现体育传媒新业态发展的价值目标。[12]因此，可以说，有效的著作权保护是体育赛事直播等体育传媒新业态发展的必然要求，是化解实践争议、回应产业诉求的根本，有利于保护体育赛事举办者和投资者的合法权益，明确权利界限，促进体育传媒新业态健康有序发展。
2. 短视频传播新媒介推动著作权规则变革
作为内容传播的新媒介，短视频已然成为主流媒体的新战场，成为公众文化生活的重要方面。我国短视频产业的迅速崛起，在全球范围内产生重要影响。艾媒咨询数据显示，我国短视频用户规模增长势头明显，2020年已超7亿人，2021年增至8.09亿人;2020年中国短视频市场规模达到1 408.3亿元，继续保持高增长态势，2021年接近2 000亿元。[13]相应地，与短视频相关的著作权治理问题也随之产生。从短视频的性质认定和权属规则来看，短视频的“短”并不影响其独创性的认定，且以类别来分辨独创性亦非正确路径，应从原创性标准的源头进行个案判断。[14]同时，短视频作品的权属认定应兼顾创作、权利约定和传播情形三个要素，灵活处理。[15]尤其是在短视频产业急速扩张的背景下，针对未经授权直接搬运他人短视频、对他人视频进行二次创作和使用他人音乐作品等侵权问题，应在完善内容过滤机制的基础上，构建以平台为核心、权利人配合、社会公众监督的社会治理模式，形成政府主管部门主导，行业协会、权利人组织多方努力的格局，各自守土有责，良好配适短视频传播的新媒介的著作权法律规则，并对我国短视频产业著作权治理方案予以及时总结和归纳，从而在全球版权治理的大背景下彰显中国经验。
[16]
3. “区块链+版权”创新应用试点持续推进
区块链技术的发展开启了数字存证的新模式，为数字经济时代著作权保护提供了广阔的思考空间。特别是在著作权登记以及交易层面，区块链技术的积极效用表现得尤为突出。在著作权登记层面，结合区块链技术去中心化、可信赖、匿名性、独立性的特点，利用区块链技术驱动著作权登记制度，构建公私合作登记模式，明确登记服务提供商的法律责任，强化变更登记规则，从而化解著作权登记制度登记成本高、效力低、信息更新慢等问题。[17]在著作权交易层面，利用区块链数字签名解决著作权交易信用问题，利用区块链共识机制和智能合约缓解作品收益分配纠纷，[18]从而弥补著作权资产保护方面的不足，形成完善的著作权社会化服务体系和治理体系。[19]
2019年10月24日，中央政治局就区块链技术发展现状和趋势举行第十八次集体学习时强调，区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用。要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术和产业创新发展。2020年4月10日，商务部、工业和信息化部等八部门联合印发《关于进一步做好供应链创新与应用试点工作的通知》。2021年9月24日，为深入学习贯彻中央政治局第十八次集体学习的重要精神，落实《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》关于发展区块链等数字经济重点产业、推动产业数字化转型等重要部署，中央网信办会同中宣部等18个部门和单位组织开展区块链创新应用试点行动。目标是促进形成开放友好可持续的区块链技术生态和多方协同的产业生态，促进形成区块链技术与业务应用相互牵引迭代发展的良好态势，促进形成完善的区块链技术和应用标准体系，推动经济社会数字化转型和高质量发展。到2023年年底，在实体经济、社会治理、民生服务、金融科技等重点领域形成一批可復制、可推广的区块链创新应用典型案例和做法经验，进一步发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用，助力网络强国、数字中国建设。
在区块链创新应用试点行动中，中宣部牵头“区块链+版权”创新应用试点12个项目的统筹工作，鼓励相关行业主管部门共同制定版权信息接入标准，并以公信力节点接入等形式深度参与版权区块链建设，探索运用技术手段固定权属信息，完成版权认证、登记、转让等流程操作，加快溯源取证流程，降低版权质押融资认证难度，为我国发展数字经济、实现国家版权治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。
三、中国著作权治理机制全方位优化开启
著作权治理是我国学界长期以来关注的重点领域，涉及著作权管理、著作权保护和社会服务等诸多方面。著作权治理机制的优化关系到著作权良好生态的构建，同时也是中国特色著作权法治建设的关键内容。
1. 以不断加快的机制改革促进著作权集体管理有序运行
著作权集体管理是保障著作权人合法权益、促进作品有效利用、降低著作权交易社会成本的重要制度，是衡量一个国家著作权管理与保护水平的重要标志。我国五大著作权集体管理组织在著作权集体管理制度的规范下高效运营，在背景音乐、网络音乐、卡拉OK、汇编作品、有声书、电子书、报刊转载、教科书法定许可等方面做了大量卓有成效的工作，协助著作权人海量授权与集体维权，促进中外优秀作品的交流与利用，推动产业发展，维护市场著作权秩序，加强著作权社会治理。然而，新时期，学术界不断呼吁加快优化著作权集体管理制度，市场也对著作权集体管理组织提出了新要求，带来了新机遇、新挑战。一方面，涉及著作权集体管理组织定性层面的优化。明确著作权集体管理组织的市场功能和角色，减少行政干预的范围和力度，强化集体管理组织非营利性。[20]著作权集体管理组织应当坚持“人民利益至上”“以人民为中心”的发展思想，牢记服务国家、服务社会、服务权利人和产业界的初心和使命，以权利人利益最大化为宗旨，完善内部治理，创新授权手段与模式，加快队伍建设，提高团队业务素质和能力，提升权利人的获得感、幸福感、安全感，努力成为国家法治建设和社会治理的重要力量。[21]另一方面，涉及著作权集体管理制度内容设置的优化。要加强对著作权集体管理组织的监管和服务基础，确保付酬标准的制定、使用费收取和分配受到权利人和使用者的认可和监督，尽可能在尊重权利人自主意识的基础上建立外部协商机制，确保著作权集体管理制度发挥实效。[22]在此基础上，新修改的《著作权法》对著作权使用费争议的解决机制、集体管理组织的调解职能、信息公布和监督管理机制进行了明确规定。
与此同时，2017年，五大集体管理组织按照党中央、国务院部署完成了与行政主管部门的脱钩，新《著作权法》明确了国家著作权主管部门对其监督和管理的职能。这样的立法设计和职责安排回应了长期以来社会对集体管理组织的诸多关切，为规范著作权集体管理组织健康发展、有效参与著作权的社会治理和维护社会公平正义提供了制度支撑，有利于提高集体管理组织工作的透明度，提升其自身的服务能力和水平，有利于社会监督，推动集体管理组织加强自身建设，更好地服务于党和国家工作大局，不断满足社会、会员、使用者的需求，成为全面依法治国、加强社会治理、建设知识产权强国的重要力量。这是落实党中央关于行业协会商会脱钩不脱管的统一部署，规范著作权集体管理组织健康发展，发挥其社会治理作用和维护社会公平正义的重要机制，将有效提高我国著作权管理和社会治理的水平。
2. 以不断加强的著作权侵权损害赔偿力度保障作者权益
近年来，随着作品传播的渠道、媒介、载体形式、途径和方式不断增加，公众获得作品的便捷度不断提高。在此背景下，著作权人对于作品的控制有所减弱，侵权人更易非法获得作品，以直接或间接地换取经济利益。然而，与日益增长的经济社会发展水平不相协调的是，著作权侵权损害赔偿的数额却未有提高。2018年，习近平总书记在出席博鳌亚洲论坛时指出，要加强知识产权保护，把违法成本显著提上去。一方面，应从立法层面完善损害赔偿数额计算标准和方法，提升损害赔偿数额，改善违法成本低的局面;[23]另一方面，应严格法定赔偿的泛用，引入惩罚性赔偿制度。[24]实践的需要与理论的助力最终在我国新《著作权法》中得以体现，其明确将法定赔偿额的上限由50万元提高至500万元，同时首次设定下限500元，并且在填平原则的基础上实行惩罚性赔偿原则，即对于故意侵权、情节严重的情形，可按照权利人的实际损失、侵权人的违法所得、权利使用费等标准的1～5倍确定赔偿数额。新《著作权法》的这两个重大变化按照党中央的决策部署积极回应社会关切，有效解决了著作权侵权赔偿低的问题;对侵权盗版产生巨大的威慑力，有效遏制侵权盗版行为的发生;权利人的主动维权意识进一步增强，维权底气更足;很多当事人会主动寻求调解、和解、仲裁等较为平和的方式解决著作权纠纷，化解大量社会矛盾，分解司法机关的压力;与其他知识产权法律步调一致，形成全社会对知识产权侵权盗版的统一打击态势，构建知识产权严保护、大保护、强保护格局。
3. 以日趋强化的著作权行政执法规范出版产业运营
网络时代，互联网侵权行为不断发生，仅依靠司法保护手段已无法遏制侵权盗版的普遍态势，与著作权司法保护并行的著作权行政保护无疑成为权利人著作权保护的重要路径。与司法保护滞后性和高成本不同，著作权行政执法具有查处快速及时、积极主动、投诉方便、成本低、效率高的特点和优势，[25]因此，著作权行政执法一直被视为快速化解互联网领域著作权侵权问题的最优路径。从2005年开始，国家版权局联合中央网信办、公安部、工信部开展打击网络侵权盗版的“剑网行动”，建立重点作品著作权保护预警机制，通过主动约谈、警告、罚款及没收侵权复制品、设备、工具等手段，查处了一批有影响的侵权案件，多起案件移送司法机关追究刑事责任，对规范网络视频、网络音乐、图片市场著作权秩序和促进相关产业发展发挥了重要作用。然而，2017年全国人大常委会著作权法执法检查结果显示，实践中，我国著作权行政执法机关缺乏行政强制手段，应对网络侵权行为能力不足，著作权行政保护的有效性和威慑力被大大削弱。[26]随着著作权相关产业利益的不断增长，应当参照《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》的规定，及时扩大著作权行政执法机关的执法权限，明确行政执法机关的执法措施。在扩大著作权行政执法权限的同时，强化以保护为指引，兼顾相关主体利益，兼顾不同执法手段，兼顾公私综合治理，从而形成自我规制与行政规制相结合的多元共治格局。[27]
《著作权法》实施31年来，我国已建立了司法与行政并行的著作权双轨保护体系，形成了中央、省、市、县四级著作权行政管理体系，构建起以著作权管理部门为基础、文化市场综合执法部门为骨干的著作权行政执法监管工作新格局，著作权行政执法机制逐步健全，著作权执法队伍不断壮大，尤其是2018年党和国家机构进行重大改革时，国家版权局转隶中宣部。2020年新修订的《著作权法》进一步明确了著作权主管部门对于损害公共利益的著作权侵权行为的执法权限，增加了著作权主管部门在查处著作侵权时的行政执法手段，包括询问、查封、扣押等，强化了执法手段与力度，有效提高了著作权行政执法的强制力，加大了著作权行政保护的力度，全国著作权管理和行政执法得到了空前加强。
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