基于新发展理念下的长沙市节约集约用地评价体系研究
刘双艳 ，陈巧凤 ，黄劲松 ，陈小龙
摘 要 本文以长沙市为研究对象，紧紧围绕土地全生命周期管理主线，运用特尔菲法和層次分析法等，从水平和工作措施两方面研究，水平评价从全域、城镇建设用地区、农村建设用地区进行区域全覆盖设置指标，工作措施评价从国土空间规划执行、土地利用管理、土地利用动态监测及土地执法3个方面进行设置，构建了长沙市五区节约集约用地评价体系。同时以雨花区为案例进行总体评价，结果表明雨花区节约集约用地水平较高，但仍存在提升空间。最后文章总结了长沙市节约集约用地考核办法构建的意义及建议。
关键词 新发展理念;节约集约用地;长沙市;评价体系;雨花区
中图分类号：F323 文献标识码：A
Evaluation System of Economical and Intensive Utilization of Land in Changsha City Under the New Development Concept——a Case Study of Yuhua District
Liu Shuangyan ， Chen Qiaofeng ， Huang Jinsong ， Chen Xiaolong
（Changsha Jiayuan Land Plannding Consult Limited Liability Company， Changsha Hunan 410000）
Abstract：
Taking Changsha City as the objects of study， Delphi method and analytic hierarchy process were used， the main line of land life cycle management was focused on to construct an evaluation system for economical and intensive utilization of land in Changsha City from the two aspects of level and work measures. The level evaluation sets up a full coverage index from the whole region， urban construction area and rural construction area.The evaluation of work measures is set up from three aspects， including the implementation of land and space planning， land use management， land use dynamic monitoring and land law enforcement. At the same time， Yuhua district was used as a specific case for evaluation. Results show that the level of economical and intensive utilization of land in Yuhua district is relatively high， but there is still room for improvement. Finally， suggestions to improve land use and advise were put forward.
Keywords：
new development concept;economical and intensive utilization of land; Changsha city; evaluation system; Yuhua district
构建“集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间”是新时代高质量发展和美丽中国建设的内涵要求[1]。我国一直高度重视土地集约利用问题，尤其是改革开放以来，国家出台了一系列节约集约用地的相关政策文件，国内外学者也开展了大量研究。然而实施效果不甚理想，城镇利用品质低、生态环境破坏严重等问题依然凸出[2]。究其原因一是研究者将研究视角放在城市这一特定区域，对大区域（农村和城镇）的研究较少;二是多从建设用地的投入水平、利用效率和利用强度进行评价，而忽略了耕地保护、生态安全、生活品质等方面的评价;三是评价体系一概而论，缺乏弹性空间，只注重定量方面的评价，而忽略了定性指标的评价;四是对节约集约用地的实际操作性研究与目标区域可行性研究较少[3]。因此，为适应新时代背景、新发展理念的要求，探索长沙市“四精五有”的城市发展新路径，亟需结合区域情况，构建长沙市节约集约用地评价体系，为开展区域节约集约用地考核提供技术支撑，促进长沙市经济社会高质量发展。
1 研究区域概况
1.1 区域概况
长沙市五区土地总面积1 199.94 km2。大部分区域位于长沙市中心城区，城镇建设用地比重较高。在自然资源管理职能上与长沙市其他区县市不同，部分职权归长沙市级自然资源部门统一管理。
1.2 资料来源
文中涉及的相关数据来源于实地调研、相关部门收集以及文献的查阅。其中，五区三调现状数据源于国土资源第三次调查数据库，规划数据源于长沙市城市总体规划等资料，人口和经济数据源于长沙市统计年鉴，建筑数据源于长沙市不动产自然幢等资料。此外，本文还采取问卷调查和座谈采访的方式，听取了长沙市相关部门的意见及建议。
2 节约集约用地评价的新认知
2.1 强调全域、全过程、全要素资源的节约集约用地评价
生態文明建设、底线管控思维要求应改变以往以建设用地节约集约利用评价为目标的工作理念，加强耕地和永久基本农田、重点生态功能区等特殊区域的研究，开展山水林田湖草全域、全要素资源的节约集约利用。乡村振兴战略，要求优化农村土地利用格局，充分加强农村建设用地区节约集约用地情况的评价，推进农村高质量发展[4]。
2.2 体现城市品质、舒适宜居的节约集约用地评价
精明增长等理念赋予了节约集约用地新的时代特征。一方面，建设用地的节约集约利用被重新认知，应转变一味的强调利用强度和效率的思路，转向建设空间品质、空间结构的视角，融入强调城市品质、舒适宜居等方面的指标;另一方面规划集约就是最大的节约，应将国土空间规划中强调的建设用地总量、规模和边界，逐步扩大到品质、形态和效率中，加强规划与节约的衔接，提高城市舒适宜居水平[4]。
2.3 探索评价标准动态更新的节约集约用地评价
国土空间规划提出了规划留白的概念，要求预留一定空间作为留白区，以适应未来发展的需要。节约集约用地评价标准的确定亦是如此。目前，各个地方确定节约集约评价标准的方法差异大，可对比性差，国家层面没有相应的标准体系，直接影响评估结果的实际应用[1]。节约集约用地评价标准的确定应建立动态更新机制，随国土空间规划以及相关文件的更新而更新。
3 节约集约用地评价体系研究
3.1 评价内容体系构建
基于新发展理念的要求，结合对节约集约用地评价的新认知，从水平评价和工作措施评价构建了长沙市五区节约集约用地评价内容体系，体现国土空间管理的全过程。
3.2 评价指标体系、标准及权重的制定
基于评价内容体系框架，按照系统性、现势性、凸显特色、可操作性的原则，结合五区行政事权，分别设置水平评价指标27项和工作措施评价指标19项。在此基础上，根据已有国家、省、市标准和样点现实值综合设定评价标准，其中城镇工业用地率等指标评价标准具有动态性，随国土空间规划的更新及时更新。采用特尔菲法和AHP层次分析法，邀请经验丰富的30位专家及技术人员对指标进行打分赋值，利用Yaahp软件进行计算，通过一致性检验后，得到各层评价指标最终的权重值。详见表1和表2。
4 雨花区节约集约用地评价
4.1 水平评价分析
根据相关资料，测算出雨花区各水平评价指标的现实值，通过现实值和指标属性，测算评价指标的初始值，初始值按照下列公式计算：
式中：
——第i项指标的标准化初始值;
——第i项指标的现实值;
——第i项指标的单项指标标准。
得到初始值后，根据指标属性进行标准化处理。指标标准化值需在0到1之间，大于1的直接修正为1，小于0的直接修正为0。再根据评价指标权重，采用多因素综合评价系数法，计算考核分值。
评价结果显示，雨花区水平评价分值为79.80分，说明雨花区节约集约水平较好。从各项指标得分情况来看，城镇人口与城镇用地增长弹性系数、人均城镇绿地与开敞空间用地面积、人均村庄建设用地等指标的实现率较低，有待进一步加强。详见表1。
4.2工作措施考核分析
通过对雨花区土地利用日常管理的工作情况进行评价，雨花区工作措施评价分值为87分，这表明雨花区在土地的日常管理中呈现较好的状态，但仍需在生态安全、农民安置等方面不断加强 。详见表2。
5 结论及建议
本文根据党中央、国务院关于推进节约集约用地提出的一系列新政策和新要求，全面贯彻底线管控、新型城镇化、乡村振兴等新战略以及长沙“四精五有”的城市发展理念，围绕土地全生命周期管理主线，构建了长沙市五区节约集约用地评价体系，并以雨花区为案例进行验证，这为及时掌握区域节约集约用地情况、提高区域节约集约用地水平和建立资源节约型社会提供制度保障，对促进长沙市经济社会高质量发展具有重要作用。建议后期节约集约用地评价体系随着国土空间规划的更新而不断完善。
参考文献/References
[1]胡业翠，郑新奇.生态文明理念下的建设用地节约集约利用[J].中国土地，2019（6）：13-14.
[2]吕晓，牛善栋，黄贤金，等.基于内容分析法的中国节约集约用地政策演进分析[J].中国土地科学，2015，29（9）：11-18.
[3]黄新.湖南省土地节约集约利用研究[D].湖南大学，2009.
[4]孙平军，吕飞，修春亮，等.新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价[J].经济地理，2015，35（8）：178-195.
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