《教育规划纲要》指导下我国义务教育发展的回顾与展望

刘宇佳 胡甜甜

摘 要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》是21世纪第二个十年我国教育事业发展的重要指南。在义务教育领域，《教育规划纲要》围绕“保量”“缩距”“提质”三大目标，将发展我国义务教育事业核心任务设定如下：一是使义务教育普及成就继续巩固，二是推动义务教育均衡全面发展，三是使义务教育发展质量不断提升。在《教育规划纲要》的指导下，稳步提高我国义务教育普及水平已得到相关发展监测指标的印证;同时，我国义务教育均衡发展任务也在相关督导评估下得以落实;建设我国义务教育质量的成效也可以从相关质量监测报告得到证实。后《教育规划纲要》时代，要以推进义务教育公平发展与质量提升为基本方向，以促进义务教育学生的健康持续发展为价值旨归，以义务教育现代化治理体系与能力建设为战略重点，共同助力我国义务教育事业的健康发展。

关键词：《教育规划纲要》;义务教育;普及水平;均衡发展

中图分类号：G522.3

文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2021）06-0093-09

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.06.013

为了教育事业得到科学均衡的发展，使整个国民素质得到全面提升，促进社会主义现代化的尽快到来[1]，21世纪第一个十年，中央及国务院根据教育发展现状出台了接下来的第二个十年规划——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（下文简称《教育规划纲要》）。作为指导全国教育改革和发展的纲领性文件，《教育规划纲要》全面部署了我国教育事业的发展要项，对各级各类教育提出了明确的战略目标。在《教育规划纲要》的指导下，十年间，我国各项教育事业取得了瞩目的成就。本文聚焦义务教育领域，回顾《教育规划纲要》发布以来我国义务教育的发展重点，盘点义务教育战略目标的实现程度，以为下阶段我国义务教育的战略抉择总结经验、指明方向、拓展思路。

一、政策布局：《教育规划纲要》对我国义务教育事业的谋划部署

作为21世纪以来我国第一个由国家颁布的教育类规划性纲要，《教育规划纲要》站位高远、落脚牢实，围绕“保量”“缩距”“提质”三大目标勾勒出我国义务教育事业的发展蓝图，将发展我国义务教育事业核心任务设定如下：一是使义务教育普及成就继续巩固，二是推动义务教育均衡全面发展，三是使义务教育发展质量不断提升。具体内容与要求如表1所示。

（一）保量：使义务教育普及成就继续巩固

本世纪的第一个十年结束，九年义务教育已达到全国普及目标，占所有应享受义务教育学生总人数的98%[2]。在国家全面普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的重要关口，《教育规划纲要》审时度势，将持续巩固义务教育普及成果作为较长时间内我国义务教育发展的首要任务。

如表2所示，《教育规划纲要》将九年义务教育在校生数与九年义务教育巩固率作为检验义务教育事业发展的主要指标，并明确了2015年的阶段性目标与2020年的完成性目标，使我国巩固义务教育普及成果的努力有章可循。其中，九年义务教育巩固率是以小学一年级学生人数为基准，在此基础上计算初中相对一年级学生人数的占比，以九年为一周期检测我国义务教育学龄儿童完整接受义务教育的实现情况，能够极大程度说明国家义务教育普及水平。以往我们更重视义务教育升学率，对学生入校后的流失率缺少关注，九年义务教育巩固率作为约束性指标首次出现在国家重大政策文本中，体现出国家切实保障九年义务教育普及成果的决心与信心。

（二）缩距：大力推进义务教育均衡发展

“均衡发展是义务教育的战略性任务”[1]，在保证义务教育“量”的发展的同时，还要促进我国义务教育响应时代需求，向着均衡发展的方向前进。

《教育规划纲要》的核心任务之一，就是使义务教育能形成均衡发展之势，创建并完善相关保障机制，对义务教育学校的建设严格标准化，使教师、设施设备及图书馆和教学楼、宿舍校舍等资源配置趋于均衡[1]。其中，义务教育均衡发展保障机制是义务教育均衡发展的长效保障，学校标准化建设是健全义务教育均衡发展保障机制的重要环节。可以说，借助义务教育学校标准化建设，在义务教育学校均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源，实现学校基本硬件设施的均衡，进而从经费投入、师资力量、办学条件等各方面探索义务教育均衡发展保障机制。我国义务教育均衡发展的实践过程就以此为逻辑展开。概而言之，我国义务教育能实现均衡发展与该类学校的标准化建设有关，均衡发展带来的好处在于：第一，使普及义务教育的成果得到进一步强化和巩固;第二，实现更高水平的义务教育普及;第三，缩小校际、城乡、区域差距，逐步健全义务教育均衡发展保障机制的突破口。

（三）提质：努力提高义务教育发展质量

质量是教育发展的永恒主题，应努力实现均衡义务教育惠及所有适龄儿童。同时，我国义务教育事业的重点任务也包括促进义务教育质量的不断提升。

《教育規划纲要》对义务教育质量提升的具体要求进行了阐述，主要包括以下几个方面：第一，对义务教育质量基本标准进行研究和制定，建立和健全监测制度;第二，对中小学生的学习进行松绑减负;第三，增强学生体质，发挥家庭教育在儿童少年成长过程中的作用。其中，能强力保障义务教育质量且促进质量提升的源动力，来自相关教育质量标准的制定和相关监测制度的建立与健全。各地义务教育发展都要严格遵守统一完备的质量标准，在监测制度的动力作用下推动教育质量的提升，同时减轻中小学生课业负担，增强学生体质。可见，义务教育在学生的成长中有着重要的奠基作用，科学安排学生的学习与生活，加强日常锻炼，保证充足的睡眠，是保证学生学习效果和促进学生长远发展的有益之举。发挥家庭教育在儿童少年成长过程中的作用也是义务教育高质量发展的关键环节，家庭与学校互相配合、互通有无，共同作用于学生的成长与发展，是稳步提升义务教育质量的必要之举。

总的来说，《教育规划纲要》遵照“效率先行、兼顾公平、保证质量”的原则，全面规划了我国义务教育的发展目标与重点任务，在本世纪第二个十年，使教育普及水平和教育质量不断提升，促进区域内教育的均衡发展落地;使优质义务教育能普及到所有适龄儿童[1]的总目标层层分解，推动一系列制度、机制创新，为义务教育事业注入不竭活力。

二、实践走向：《教育规划纲要》期间我国义务教育事业的发展状况

“在《教育规划纲要》的指引下，近十年我国教育实现了以快速发展、高水平发展和赶超型发展为特征的新跨越式发展”[3]，义务教育朝着《教育规划纲要》确定的战略目标稳步发展，不仅义务教育普及水平稳步提升，义务教育均衡发展进展显著，义务教育质量建设也成效初现。

（一）义务教育发展监测指标见证我国义务教育普及水平稳步提升

“十年来，在全程创建教育一体化，以及全面统筹规划办学条件，全面提高课程教学整体质量的推动下，我国教育普及率取得历史性再提高。”[4]在义务教育领域，首先，如表3所示，虽然受我国人口变化趋势影响，我国九年义务教育在校生数在2010—2013年间持续下降，2015年距《教育规划纲要》设定的阶段性目标有近2 000万的差距。但如图1所示，从小学净入学率与初中毛入学率的发展趋势来看，2010—2019年间，我国小学净入学率始终保持在99.7%以上，2018年达到了99.95%，已经无限逼近100%。我国初中毛入学率也始终在100%以上，毛入学率超过100%是由于部分低龄或超龄的学生被劝返回校上学，说明我国义务教育控辍保学工作取得了一定成效。因此，排除人口变化对我国九年义务教育在校生数的影响，从小学净入学率与初中毛入学率可以看出，我国九年义务教育已基本实现全面普及。

其次，如图2所示，2012—2018年，我国义务教育巩固率持续提升，从2012年的91.8%上升至2019年的94.8%，义务教育巩固率在8年间增加了3个百分点，每年增长近0.38个百分点，辍学率逐年降低。2015年，93%的九年义务教育巩固率也达到《教育规划纲要》设定的阶段性目标。按照我国九年义务教育巩固率的增长速度推算，预计2020年我国九年义务教育巩固率也会达到甚至超过95%的发展目标。因此，综合考虑我国小学净入学率与初中毛入学率，以及九年义务教育巩固率的发展趋势，可以判定我国义务教育普及水平稳步提升，基本达到《教育规划纲要》确定的义务教育事业发展监测指标。

（二）义务教育均衡发展督导评估落实我国义务教育均衡发展任务

自《教育规划纲要》提出推进义务教育均衡发展以来，义务教育均衡发展正式进入我国教育事业政策话语体系，国家陆续发布了多项政策文件专题探讨义务教育均衡发展事宜。如表4所示，2010年《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》的出台，正式宣布启动义务教育均衡发展工作。2011—2012年，教育部先后与全国31个省级行政单位签署义务教育均衡发展备忘录。从2011年开始，各地也陆续发布《地方推进义务教育均衡发展实施方案》，以推动义务教育均衡发展地方方案、学校建设地方标准、均衡发展地方督导考核指標的制定，形成中央与地方共同推进义务教育均衡发展的长效机制。

2012年，国务院专门印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出全国实现义务教育基本均衡的发展目标与具体要求。同年，教育部又发布《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，决定建立县域义务教育均衡发展督导评估制度。2014年，国务院出台《关于进一步做好县域义务教育均衡发展督导评估工作的通知》，进一步规范县域义务教育均衡发展督导评估工作，建立起义务教育均衡发展评估机制与复查监测机制。2016年与2017年，国务院与教育部发布《统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》与《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，提出县域内城乡义务教育一体化发展的工作目标和县域义务教育优质均衡的发展方向，引导县域义务教育均衡发展向更深领域、更广范围、更高水平迈进。

在各级义务教育均衡发展政策措施的指导与安排下，在中央督导、省级统筹、地方着力的义务教育均衡发展落实与保障机制的推动下，我国义务教育均衡发展卓有成效。如表5所示，自2013年5月国家启动义务教育均衡发展督导评估认定工作以来，我国累计通过义务教育均衡发展督导评估认定的县（市、区）数不断增加，截至2019年12月底，全国累计2 769个县通过国家义务教育基本均衡县认定，占全国总县数的95.32%，23个省（区、市）整体通过认定。义务教育国家督导评估认定切实推动了各地义务教育办学条件的大幅改善，师资配备水平的明显提升。“2019年的69个基本均衡申报县自2016年以来在义务教育阶段累计投入345亿元，新建学校307所，改扩建学校3 919所，新增学位39万个，新建校舍590万平方米。7个省份还将教师队伍建设作为均衡发展的重点任务，通过管理体制改革、数量充实、交流轮岗等举措，优化教师队伍，全面提升育人质量。自2016年以来，69个基本均衡申报县新补充教师3万人，其中音乐、体育、美术、科学、信息技术等学科教师6 000人，占新补充教师的20%。”[5]可见，我国义务教育均衡发展形势一片向好，义务教育正从实现基本均衡的决战期，走向扎实推进优质均衡发展的新阶段。

（三）义务教育质量检测报告初显我国义务教育质量建设成效

依据《教育规划纲要》对我国义务教育质量建设的部署与要求，近年来，我国在义务教育质量建设的重点领域与关键环节持续用力。首先，在建立国家义务教育质量基本标准和监测制度方面。2011年12月，教育部出台义务教育19个学科的课程标准，对2001年的义务教育各学科课程标准进行了修改完善。2015年，国务院印发《国家义务教育质量监测方案》，决定在国务院教育督导委员会的统筹规划与政策指导下，由各级政府教育督导部门组织实施三年为一周期的义务教育质量监测工作，参照义务教育课程标准测查学生掌握知识、技能的程度和分析解决问题的能力。2019年，国务院又发布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出从课程、教学、师资与管理等方面全面提高义务教育质量。其次，在减轻中小学生课业负担、增强学生体质方面。近年来，我国逐步控制义务教育学生的在校时间与作业时间，规定义务教育学校体育课程的设置，规范义务教育校外培训市场，切实减轻了中小学生的课业负担。另外，在发挥家庭教育于儿童少年成长过程中的作用方面，我国也不断尝试打造家庭教育平台，助力家庭教育发展，致力于探索义务教育家校合作模式，充分发挥家长群体在义务教育中的重要作用。

在多方的共同努力下，我国义务教育质量建设正稳步前进。如表6所示，从2018年国家出台的首份《中国义务教育质量监测报告》来看，在价值观与行为习惯、学业表现与综合素养、体质健康水平、音乐素养与美育表现、作业时间与学习压力、课程喜爱度、教师受欢迎度、学校文化氛围、学校教学资源、家庭教育这六大维度，我国义务教育质量建设成效初显，取得了一些可喜成绩，但同时也存在一些需要改进的不足之处。以学业表现与综合素养为例，教育部基础教育质量监测中心依据国家课程标准，采用国际通用程序与技术方法，测查了我国四年级与八年级学生科学学科和语、数学科的学业表现状况，将学业表现划分为待提高、中等、良好、优秀4个水平段。如表7所示，我国四年级与八年级学生在这些学科上大多有中等以上的学业表现水平，比例都在75%以上;部分学生的语文、数学与科学学业水平达到优秀，语文与数学达到优秀的学生稍多，比例在20%以上，科学达到优秀的稍少，四年级与八年级学生的比例分别为16%与12%。然而，学生综合应用能力还不够强，例如，以四年级科学学科情况为例，这个年级的学生有75.7%科学探究能力达中等，74.9%思维能力高于中等水平，离科学理解能力的要求差5%;八年级有83%的学生科学探究能力达中等，76.3%的学生思维能力高于中等水平，分别差4.1%、10.8%达到科学理解能力[6]。

三、观往知来：后《教育规划纲要》时代我国义务教育的战略抉择

后《教育规划纲要》时代，要以推进义务教育公平发展与质量提升为基本方向，以促进义务教育学生的健康持续发展为价值旨归，以义务教育现代化治理体系与能力建设为战略重点，共同助力我国义务教育事业发展。

（一）以推进义务教育公平发展与质量提升为基本方向

2020年5月22日，李克强总理在十三届全国人大三次会议上作政府工作报告时，提出“推动教育公平发展和质量提升”[7]。义务教育的公平发展与质量提升是一个过程性问题，是需要在教育实践中不断探索与优化的事项。虽然我国义务教育公平与质量建设已取得较为可观的成果，但推动教育公平发展与质量提升依旧是义务教育事业的重要主题，与《教育规划纲要》中教育发展方向一致。

总之，目前我国义务教育事业从整体而言趋于公平，而保障校域义务教育发展水平等微观公平领域是义务教育公平发展的首要任务。校域义务教育公平发展包括义务教育学校在基建设施、师资水平与教学质量等方面尽可能地公平与一致。在义务教育学校标准化建设的努力下，我国义务教育学校基建设施已经基本达到国家规定标准，但在师资水平与教学质量方面仍存在不小差距。如近年来，我国乡村义务教育师资表现出由条件差的学校流向条件好的学校，由薄弱学校向发达的县城学校自发流动的趋势，这种不合理的单向流动使学校间的师资水平呈现出非均衡发展的局面，导致校域内义务教育教学質量差距增大，使城乡教育公平问题更加突出。

其次，当前促进义务教育质量提升的核心要义在于以立德树人为核心，抓紧义务教育质量建设。立德树人是我国教育事业发展的根本任务，义务教育也要立足于立德树人的培养要求：一方面，要明确义务教育阶段学生发展的核心素养要求，弘扬劳动精神，增强综合素质，从思想水平、政治觉悟、道德品质、文化素养等方面着紧用力;另一方面，也要加强义务教育质量保障体系建设，更深层次地探索义务教育质量、各学科学业质量和体质健康等标准的制定，继续关注关于如何更好地建设义务教育课程教材，怎样配备更优质师资及更新教学设施等问题，助力义务教育质量提升。

（二）以促进义务教育学生的健康持续发展为价值旨归

教育的最终目的指向人，学生的健康持续发展是义务教育的价值旨归，义务教育发展必须围绕这一中心点。具体而言，在今后一段时期内，义务教育要在强调质量提升的同时兼顾学生身心发展，在综合素质培养的同时加强劳动能力锻炼，在注重知识学习的同时重视常识教育。

其一，虽然质量提升是义务教育事业发展的重点工作，但在推动义务教育质量建设的过程中，也要兼顾义务教育学生的身心健康发展。我国义务教育学生的身心发展状况有待提升，学生“肥胖、近视和睡眠不足问题较为突出，四年级学生睡眠时间达到标准的比例为30.7%，八年级学生睡眠时间达到标准的仅有16.6%。学生回家后的大部分时间都花在了家庭作业一项，还有很大部分学生除了学校布置的家庭作业还要接受校外培训辅导，学习高度紧张”[6]，选择自杀的学生数量有上升趋势，足以警示我们密切关注学生的身心健康发展。

其二，我国中小学生存在劳动素养不足的现象，劳动教育受重视程度越来越低，从某些方面来说劳动本身特有的育人功能完全没有很好利用起来，因而，在强调综合素质培养的同时要加强学生劳动能力锻炼。《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》文件的出台，反映了党中央国务院对劳动素养的关注。这份2020年出台的文件指出，人才培养的整个过程应纳入并重视对劳动的教育，同时无论哪个学段都不能删减劳动教育课程，应联合家庭、学校和社会等多方对劳动教育加强重视，在劳动教育中融入德智体美培育要素，并基于当前社会发展实际，同时结合学生生活现实，深入探索和研讨具有现实意义、富有特色的劳动教育模式[8]。

其三，随着知识社会的到来，人们对高阶知识的憧憬愈发强烈，学校教育也乐于追求高深知识，对基本的生活常识弃之如履，常识教育尚未受到应有的重视，导致学生缺少基本的判断力与独立生活的能力。常识囊括了生活、政治、自然、社会、科学、卫生等方方面面的基础知识，在个人知识体系中也有着重要的基础性地位。在某种程度上，常识就是对规律的通俗解释，遵循常识就是遵循规律。学常识的过程是求知识、长见识与增胆识的过程，也是锻炼基本判断力的过程。可以说，缺乏常识不仅意味着基本知识的缺乏，也意味着基本判断力与自主生活能力的缺失。因而，义务教育在重视知识学习的同时，也要加强常识教育，教导学生尊重常识，灵活运用常识，如此才能打好个人成长与生活的基础。

（三）以义务教育现代化治理体系与能力建设为战略重点

为推进义务教育公平发展与质量提升，促进义务教育学生的健康持续发展，还需以义务教育现代化治理体系与能力建设为战略重点。具体而言，义务教育现代化治理体系与能力建设，主要表现在提高学校自主管理能力、完善内部治理结构，提升政府管理服务水平、增强现代化治理能力，推动社会参与教育治理、构建常态监督评价机制等方面。

首先，学校自主管理能力与内部治理结构是义务教育现代化治理体系与能力建设的基本要求。当前，提高学校自主管理能力、完善内部治理结构要从学校制度建设、人员配备等方面着力，首要的是构建完备的教育法律法规体系，明确教育惩戒等敏感问题的法理依据与实施依据，避免义务教育家校纠纷、校师纠纷，为学校办学提供健全的法律支持体系，提高义务教育管理法治化水平。其次，政府管理服务水平与现代化治理能力是义务教育现代化治理体系与能力建设的重要追求。提升政府管理服务水平、增强现代化治理能力，主要在于提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平，特别是要加强政府信息化管理的能力，为完善决策、管理与服务提供数据与平台支撑，实现管理服务的效能提升。再次，社会参与治理与常态监督评价机制建设是义务教育现代化治理体系与能力建设的必然要求。推动社会参与教育治理，构建常态监督评价机制，要求增加学生家长、教育中介组织等群体参与义务教育治理的机会，扩展多主体参与义务教育治理的路径，进一步完善义务教育质量监督与评价制度，充分吸纳义务教育利益主体意见，形成多主体常态化监督与评价体系。

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2021-07-20].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html？authkey=gwbux.

[2]中华人民共和国教育部.人类教育史上的奇迹——来自中国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的报告[R/OL].（2012-09-10）[2021-07-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201209/t20120910_142013.html.

[3]袁振国，王占军.我国教育发展的新跨越及其历史启示——《教育规划纲要》十年回眸与展望之一[J].中国教育学刊，2021（1）：4-8.

[4]李志超.我國更高水平普及教育的发展理路与战略思考——《教育规划纲要》十年回眸与展望之二[J].中国教育学刊，2021（1）：9-13.

[5]中华人民共和国教育部.《2019全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》发布——超95%的县实现义务教育基本均衡[EB/OL].（2020-05-20）[2021-07-20].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/mtbd/202005/t20200520_456706.html.

[6]中华人民共和国教育部.我国首份《中国义务教育质量监测报告》发布[EB/OL].（2018-07-24）[2021-07-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201807/t20180724_343663.html.

[7]李克强在十三届全国人大三次会议上作的政府工作报告[N].光明日报，2020-05-23（3）.

[8]新华社.中共中央 国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见[EB/OL].（2020-03-26）[2021-07-20].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/26/content_5495977.htm.

（责任编辑：杨 波 钟昭会）

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