PPP模式在机构养老服务中的应用分析

谢云香

本文简要概述了PPP模式的含义、基本特征以及类型，大致分析了目前该模式在机构的养老服务应用中所面临的机制严重缺失、权责分配模糊、监管评估困难、运行周期较长、风险因素较多等困难，并针对以上难题提出了建立健全机制、优化权责分配、做好监管评估、拓宽投资方式、创新运营模式五大措施。

目前由于我国的人口结构偏向于老龄化，而大多数家庭为了将更多的精力投入到经济建设中，导致其养老功能不断弱化，给我国传统的养老体系造成了巨大挑战。PPP模式被当做新型的治理模式被应用于社会养老机构，大力促进了社会养老行业的飞速发展，将其机构的管理水平以及运作效率进一步提高，将融资渠道进一步拓宽，保障了养老机构的服务。

一、PPP模式概述

（一）含义

PPP模式通常分为广义和狭义，我国广义上所说的PPP模式一般泛指所有公私合作运作的项目，主要有三大类别，一类是外包，一类是特许经营，还有一类是私有化。政府和私营企业签订合作协议，委托其在公共领域进行基础设施的建设、运营以及管理，为人民群众提供公共的服务产品，能比单独实施获取更有效的成果。狭义上的PPP模式指的是一种开发公共服务的运营方式，特指政府和私营企业构成特殊机构，为其引入社会上的资本，共同对公共服务项目进行设计和开发并共同承担运营风险，在运营过程中全面合作，在合作期限到达之后再将项目移交给政府。本文主要论述的是狭义上所说的PPP模式。

（二）特征

PPP模式有四种主要特征，第一种是管理模式新型，第二种是政府和私营企业具有合作伙伴关系，第三种是运营的风险由各方进行分担，第四种是运营所获得利益被各方共同享有。

（三）类型

世界银行将项目所有权、各方投资关系以及合同期限等基础因素进行了综合的考虑，把PPP项目划分成为多种模式，包括管理外包、服务外包、特许经营以及租赁等。联合国的培训机构又并将特殊经营、BOT等经营模式划分进PPP项目的范畴之中，将私有化、外包以及租赁排除出去。欧盟委员会则彻底对PPP模式全面地进行了分类，依照不同阶段的相互合作关系，划分出了十八种模式。

二、PPP模式在机构养老服务中应用的困难

（一）机制严重缺失

1.法律法规

PPP模式的养老机构在整个运营的过程之中面临着法律法规严重缺失的问题。虽然國家为PPP模式出台了几项规定，但大多数的政策和法律法规并不能覆盖其运营周期，政策中的风险防范大部分集中于识别、准备项目的阶段，而在项目的运营和项目的结束阶段规范较少，为PPP项目的良好运营带来了隐患。目前对于该模式的约束和规范大多是依赖政策和法规，其权威性严重不足、规范的效力较低。

2.合作沟通

PPP模式下的机构养老项目中缺乏完善的合作沟通机制，其主要表现于政府方和社会私营资本两者之间。离开多元化的沟通方式以及渠道，养老服务项目难以得到合理的开展和有效的运营。由于沟通机制的缺失，导致政府在和社会私营资本进行合作时，经常会有信息不对等的情况，其职责分工和项目管理的权限之间常常会出现问题，导致项目需要花费大量的资金对其进行反复改造，很大程度上造成了其运营成本的虚高。对于运营机构来说，其本身具有资金回报率较低，成本的回收周期漫长的问题，再承担本来没有必要的项目改造，其经济收益将会变得更加微薄，既有可能导致其不再承包养老项目，也有可能导致养老费用的提升，加重社会和家庭养老的负担。

（二）权责分配模糊

政府与社会资本在深入合作养老服务项目的过程中，涉及到较多的利益相关者，其对于社会的影响范围较广。而PPP模式下机构的养老服务项目在实际的运营过程之中经常会出现风险责任分担不清楚的情况，当发生不可抗拒的风险时，无法对两者的权责归属做出清晰的界定，当政府出现信用风险时，也没有具体的解决措施对具体情况作出有力的说明，政府和私营资本之间的权责分配成为了模糊地带。而且由于对养老服务项目的各个阶段可能存在的风险识别有所缺漏，导致没有被规划进项目之中的风险所涉及的责任分担出现空白，导致政府和私营资本之间的权责分配出现难以调和的矛盾。

（三）监管评估困难

1.缺乏评估指标

对于PPP模式下的机构养老服务进行监督和评估的时候面临着缺乏硬性指标的困难，对于其服务的能力以及服务的质量没有衡量的尺度。而第三方的监管和评估的结果也没有做到向社会大众及时公开，使得监管和评估流于形式。

2.缺乏大众监督

PPP模式落实于实际运行时缺乏人民群众的监督，一方面，社会大众没有了解政府工作进程的信息渠道，也无法获取到私营企业的商业数据，其参与监督的方式较为单一，监督的渠道也受到了诸多限制，导致大众在进行监督工作的时候较为片面。另一方面，由于对PPP模式的陌生，导致大众对于监督该类项目并不具备积极性，其监督意识较差。

（四）运行周期较长

养老机构项目并非是单纯的公共基础设施，还是以营利为目的的项目，但是由于其社会服务性质，并没有较大的利润可以获得。虽然此类项目带来的社会效益较大，但由于其运行的周期较长，导致其成本难以迅速回收，经济收益非常低。同时政府还会全面监督和审查其定价，导致原本就漫长的运行周期变得更加长久。养老方面的服务价格具有较大的弹性，其收费机制大多十分复杂，在一定程度上影响了私营企业投资的积极性。

（五）风险因素较多

在PPP模式的下，政府不再像从前一样发挥主导的作用，其核心地位也被转移出去，既不用承担全部的运行风险，也不会全力给予项目财政支持，利用各类行政措施对项目进行扶持，对于私营资本不再进行严格的限制，导致各类不确定的因素大大增加。首先，社会的大环境相对复杂，在养老服务行业存在着大大小小多个机构，竞争压力非常大。其次，政府内部一旦发生领导更换，各种原有政策大多会发生变动，政策支持变得非常不稳定。最后，养老机构的服务对象是老年人，其本身具有一定的特殊性，由于老年人的身体状况变化非常迅速，其安全风险较高。

三、加强PPP模式在机构养老服务中应用的措施

（一）建立健全机制

1.完善法律法规

充分发挥法律法规的权威效力，保证政策实施的公平性和持续性能够保证PPP模式下的机构养老服务更加合理和规范。为了整个行业的健康发展，一方面，政府需要尽快出台专门针对PPP模式的具有权威性的法律法规，并且该法律法规应当非常全面，能够覆盖养老项目的整个运行周期，从最开始的项目选择到最后进行项目移交的每一个阶段，都需要相应的规定对其中的权利和责任进行明确的规范，让养老项目的运营能够有法可依，健康规范地发展。另一方面，政府需要强化扶持的政策，PPP模式下的养老项目不仅是公共服务产品，需要满足政府的政策发展目标，还是一种盈利项目，能够影响社会资本的经济收益。因此，相关的财政补贴政策需要被彻底落实，解决项目运营的过程中发生的不确定风险，保障其服务做到可持续发展。

除了制定和完善专门的法律法规之外，还需要各个部门根据本地的实际情况探索出具有可行性的执行方案和针对各个领域的细化的标准规定，让当地的PPP模式下的养老项目能够在具体落实运作的过程中具有明确的细节标准进行参考，遵守每一个环节的运行规定。根据实际情况细化规定能够有效减少项目在运行后期与政府之间发生摩擦的情况。

2.建立合作沟通机制

为了加强政府部门与私营企业之间的沟通，方便双方开展工作，需要建立良好的合作沟通机制，保证双方能够拥有多元化的沟通方式以及渠道，在合作过程中能夠及时进行项目上的跟进与交流，让PPP模式下的养老服务能够得到更方便的开展，避免浪费人力物力进行多次项目改造，导致项目的成本虚高，造成养老服务的质量下滑。

（二）优化权责分配

PPP模式被深入应用于机构的养老服务中，致使养老领域的主导者从政府逐渐转变为市场，在转变的过程中，不仅需要政府积极进行引导作用，明确自身和社会资本于整个项目运行中充当的角色，将各自的职责和分工做好明确，做到既充分发挥资本的优势，将社会公共的养老服务水平进行提升，又能大力降低养老方面花费的成本、有效缓解社会上养老供需的矛盾。

在优化权责分配的过程中，首先需要明确在项目的整个周期中可能会面临的各种风险，无论是在项目前期涉及的法律风险、合同风险以及政府信用风险，还是在项目的实施过程中所面临的融资风险、运营风险以及设计、建造风险，在最后项目结束时移交的风险，都需要被一一罗列出来进行风险应对。其次要明确政府以及资本双方所需要承担的责任，要求双方在面对风险时采取积极的态度进行解决，避免风险发生后双方互相推卸责任。最后需要建立利益平衡的机制，对双方的利益诉求进行妥善的处理，既能保障养老服务的公平性，又能让私营企业获取赢得的经济收益。

（三）做好监管评估

1.建立评估体系

为了做好PPP模式下的养老服务，必须艺设立好质量评估体系。完善的评价标准能够促进市场良性竞争，督促项目的经营者完善自我。切实有效的评估体系能够帮助政府和监管机构评估和监管项目，确保运营机构对自身的行为进行规范，对机构的服务能力进行提高。与此同时，评价体系的建立方向应当从开展老年项目服务的专业性出发，形成PPP模式服务的优势，满足各类老年人的专项需求，探索出新的运营模式，创立特色品牌。完善的评估系统不仅要对机构的服务质量科学地评估，还需要对PPP模式下的项目合作伙伴进行绩效评估，保证其工作活力。

2.加强公众监督

承包项目运营的机构需要建立完善的沟通机制便于公众对机构进行监督，例如管网及时的公告，直达总部的大众反馈渠道，开放的媒体通信平台以及听证机制。第一，政府的决策部门应当改变其行政的理念，重视人民群众意愿的表达，确保PPP项目从招标到运营都具有充足的透明度，切实保障公众的知情权。第二，建立信息共享平台，保证PPP养老项目的完整信息能够在该平台上得到展示。第三，充分利用各大媒体积极宣传PPP养老模式，汇报当前项目的开展情况以及对未来的展望，让人民群众真正了解其相关知识，在利用媒体进行宣传的时候还可以获知各类群体对于养老服务的看法，进一步提升服务范围和质量。第四，在项目的运行中，政府需要引导良好的舆论，激发人民群众对参与PPP项目的热情。

（四）拓宽投资方式

政府必须要从多个方面例如融资的方式，行政、财政方面的手段以及社会资本等对资本的投资进行规范要求，同时需要设立科学的回报机制吸引资本。首先，政府可以开发更多融资渠道，展示PPP模式项目的科学性，增强其吸引力。其次，政府可以运用自身优势，提出各种扶持资本的政策，对其进行适当的引导和激励，确保项目能够正常运行，为将来更多的项目运营打下基础。最后，资本方面更需要积极完善自身的运营模式，提高管理机构的手段，保障项目的创新优势。

（五）创新运营模式

1.医养结合

在医养结合方面的探索向来是社会福利方面的难题，也是各大养老机构进行运营模式创新的机会，当养老机构创新出合情合理的医养结合的模式，则养老行业将会得到飞速的发展。当今社会之中，各种行业和领域在执行具体政策、创新各种模式的时候都需要重视顶层设计，合理的顶层设计可以为医养结合的创新提供方向。社会上各类养老的机构以及医疗机构的开发研究人员不仅要研究医养结合的理论知识，更要将其落实到实践之中，发挥自身的专业优势，不断对其模式进行探索、实践和反思，帮助PPP模式中的医养结合创新和发展。

2.互联网+

为了更好地应用PPP模式，可以发挥“互联网+”思维，将其应用于养老服务项目，帮助智能养老得到更快地发展。在应用该创新思维的时候可以借鉴目前较为成熟的服务模式，为老年群体提供更加专业的服务，还可以依据不同类型的老人为其提供专项服务，同时不断拓展服务领域、将服务的内容丰富化、构建出多种服务模式、不断探索和更新服务理念。在进行线上发展时还需要结合线下服务，帮助居家老人健康生活。将互联网思维与养老PPP模式联系起来，不仅可以方便社区的老人，还为养老机构提供了跟多发展的机会，帮助其构建出完整并且透明的信息系统，以便于社会大众对机构进行监督。

三、结语

综上所述，虽然PPP模式在养老服务中的应用面临着诸多困难，但只要建立健全法律机制和合作沟通机制，对权责分配做好优化工作，建立合理的服务质量评估体系，加强社会大众对其的监督，拓宽投资方式，对其运营模式进行医养结合和互联网+的创新，就能够加强PPP模式的应用，更好地为人民群众服务。

（作者单位：福建省龙岩市社会福利中心）

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