重大突发公共事件动因下的修法：逻辑进路与理念重构
孙晋坤
摘要：重大突发公共事件因其对治理体系特别是法治体系的全面冲击，已成为引发法律修改的重要动因。风险社会背景下，因重大突发公共事件在某种意义上业已成为社会系统治理的“常态”，探究该类特殊动因下修法实践的原理也就具有了立法理论建构和实践指引上的一般性意义。犹如硬币之两面，重大突发公共事件动因下的修法具有特定的条件优势，同时也存在可能的局限性。为此，修法过程应当恪守审慎立法、理性立法理念，严格剔除紧急治理价值判断和行动逻辑传导至修法过程中而造成的不当干扰，在确保对紧急治理需求有效回应之外，能够坚守法律系统在社会诸系统中稳定社会一般性预期的功能预设。
关键词：
重大突发公共事件;修法;逻辑进路;理念重构
中图分类号：D901 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）04-0118-011
新冠肺炎疫情对我国国家治理体系和治理能力形成了全方位的冲击，在以法治为基本方式的现代国家治理语境下，现行法治（法律）体系更是首当其冲。在突如其来的全面检验下，现行相关法律暴露出了诸多空白、短板和弱项，进而引发了强烈的法律革新需求。为确保疫情依法有效防控，并化解这次重大突发公共卫生事件带来的公共行政压力，国家层面及时作出立法修法决策安排，全国人大常委会通过并实施了关于强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，史无前例地就某一领域法律体系的革新启动专项立法修法，除个别创制性立法项目外，包括突发事件应对、公共卫生、动物保护等领域的现行法律，以及涉及上述相关事项的其他法律都将或者正在迎来修改。
“法律必须稳定，但又不能静止不变。”①在满足社会生活秩序性期待的同时，法律还要保持一定的灵活性、适应性，能够随着社会关系和结构变迁而不断革新，在与实践的良性互动中实现自身成长和适应性调适。但与常态模式下渐进式社会变迁与法律自然成长的互动机制不同，重大突发公共事件是对历时性渐进式社会变迁过程的强行阻断，导致法律与实践的突然断裂，日常法治秩序陷入突发性的全面失序，治理的紧急性转化为对法律制度革新的强烈需求，由此而引起的法律变革往往更加激烈、深刻和全面。与2003年SARS事件所引起的法律改革活动一样，新冠肺炎疫情注定将带来一次现行法律体系的重大变革。不同的是，后者的涉及面更广、影响更深刻。前者引起了对公共卫生法治的关注，促使突发事件应急管理法律体系雏形形成。
新冠肺炎疫情暴发以来，法学界的关注点主要偏重于突发事件应对、公共卫生、动物防疫等领域的实体法律争议，特别是法律革新的方向和目标问题，而对相关立法修法的过程关注较少。风险社会语境下，“黑天鹅”和“灰犀牛”无处不在，正如新冠肺炎疫情，重大突发公共事件导致社会治理急剧失序进而直接触发修法进程的情形，在某种意义上也将成为法律革新的经常性实践。
对于这样一种特殊的修法实践，本来就很薄弱的立法理论更加缺少有效的回应。正因如此，为避免立法者因受强烈而迫切的回应型压力影响，盲目追求迎合社会公共情绪、营造国民心理安全感，而以急于表达态度与立场的方式进行法律变动，从而偏离理性立法的轨道，错失寻找科学而有效的风险预防与抗制途径，对重大突发公共事件动因下修法的逻辑进路、独特形态以及理念构建进行专门研究，也就成了当下立法理论与实践领域均不容回避的重要话题。
一、重大突發公共事件引起修法的逻辑进路
突发事件，按照突发事件应对法所作的规范意义上的定义，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，其中的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，又可分为特别重大、重大、较大和一般四级。特别重大突发公共事件是指对社会核心价值体系形成冲击，威胁到政府执政合法性，造成重大人员伤亡和财产损失，需要政府动员和全社会力量乃至国际力量救援的事件。朱力、韩勇、乔晓征等著：《中国重大突发事件解析》，南京大学出版社2009年版，第9页。相比较于其他程度的突发事件，特别重大突发公共事件除了经济、社会等领域影响外，其最大特点是已涉及政治上政权合法性问题，涉及国家紧急状态问题，已不适宜在正常法治框架内讨论法律修改相关问题。因此，本文选择重大突发公共事件作为分析对象。
重大突发公共事件是指突然大范围发生，造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，具有突发性、大规模性、复杂性、危害性、难以预测性等特点。陆亚娜：《重大突发公共事件中政府与第三部门的协调应对》，南京师范大学2013年博士学位论文，第12-14页。
新冠肺炎疫情正是一次典型的重大突发公共事件，“是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。国务院新闻办公室：《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》，人民出版社2020年版，第1页。
（一）法治化治理是现代风险应对的基本路径
提到重大突发公共事件，就绕不开“风险社会”理论及其分析框架，也正是在后者的语境中，重大突发公共事件才更具治理与法律变迁理论视野中的深刻意涵和象征意义。“风险社会”是由德国社会学家乌尔里希·贝克于1986年在《风险社会：迈向一种新的现代性》一书中首次系统提出的理解现代性社会的核心概念，并在其一系列著作中得到系统阐述。贝克认为：“风险的概念直接与反思现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。”乌尔里希·贝克著：《风险社会——新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第17-25页。
近年来，风险社会理论日益获得国内学界重视，并已成为解读现代社会的重要理论视角。对照风险社会理论的分析框架，中国无疑已正式进入“高风险社会”时代，通常认为SARS和甲流等重大突发公共事件是为典型例证。中国语境下的风险社会，风险来源更加具有多样性、复杂性。同时，全球化进程使得中国面临的风险结构愈加复杂，同时也进一步放大了其风险程度，以突发公共卫生事件为代表的重大突发公共事件最具代表性。
风险社会语境下，相较于个体化的风险处理，通过集体决策和制度化措施来解决风险的分配和控制问题将面临更大压力，赵鹏：《风险社会的行政法回应：以健康、环境风险规制为中心》，中国政法大学出版社2018年版，第28 页。
亟须从集体层面上通过建构和运行具有理性规约能力的社会控制机制以满足风险社会的治理需求。杨知文：《风险社会治理中的法治及其制度建设》，《法学》，2021年第4期。风险社会的最大特征就是高度不确定性，最为稀缺的价值需求也正体现为对于确定性的追求，而法律作为一种确定性的价值载体，在风险社会的运行中提供了最佳的调控模式。通过法律化解风险，通过法律吸纳风险，在此基础上将风险社会寓于法治社会的背景之中。杨春福：《风险社会的法理解读》，《法制与社会发展》，2011年第6期。
诚然，风险社会应对需要多元化的社会控制机制，而以普遍法律规范为基本行为尺度和准则的法治化治理无疑是其基本路径。预防、规避和消除风险正是现代社会中法治的基本功能，风险应对以及社会秩序的维护和重建将更多地依赖于法律体系的健全及其有效实施。
（二）重大突发公共事件激发修法需求
法治强调法律在治理体系中的基础性地位，依照法律管理国家和社会公共事务。推进国家治理体系和治理能力现代化，首先需要的也是实现法律体系从理念、制度到具体规范的现代化。就风险治理特别是重大突发公共事件的预防和应对而言，应当以法律提供的规则体系为基础。从逻辑上讲，立法是法律创制的主要途径，是一切法律活动的起点，也是以法治方式来实现社会治理的前提，重大突发公共事件治理问题往往也通过对法律制度的作用而得到充分体现。
重大突发公共事件爆发时，国家治理体系将面临诸多不确定情势的考验，法律系统作为治理系统的基础，往往会遭受全面的冲击。由于重大突发公共事件的运行和演进有其独特性，满足日常生活秩序需求或者说基于过往社会关系和结构特点构建的法律系统，并不一定能够满足特殊样态下公共事务治理需求，不再能够成功规制重大突发公共事件背景下的不确定性风险。治理系统的失效，也将首先体现为现行法律制度在危机面前的无能为力。正如在新冠肺炎疫情防控过程中所呈现的，野生动物保护、突发事件应对、医疗卫生保障等领域的现行法律，尽管基于过往经验已经融合吸收了防范不确定风险的因素，但在再一次重大突发公共事件——新冠肺炎疫情的全面检验下，暴露出了自身存在的诸多明显短板和漏洞，已不再适应时过境迁的治理实践，亟须通过修法予以完善。
（三）重大突發公共事件构成法律制度革新的重要契机
任何法律都不可能尽善尽美。因表达技术有限性、内部价值理念冲突以及社会变动等外部原因，法律需要通过一定的适应性机制，才能实现与社会实践的关系协调。周少华：《适应性：变动社会中的法律命题》，《法制与社会发展》，2010年第6期。
一般来讲，随着社会的逐步变迁，法律可以以渐进式的革新保持与之相适应，法律与社会需求的不适应性通常不会表现得过于突然和激烈。只有当社会结构——社会关系模式、既有社会规范和社会角色的变化由渐增发展到全面性、革命性的程度时，法律的局限性才会被彻底、无限地显露甚至放大，致使现行法律在短时间内呈现出系统性失效状态，从而需要通过大范围或者深度修法来弥补二者之间的沟壑。重大突发公共事件背景下，渐进式演变的过程被大大浓缩，原有社会发生结构性剧变从而陷入失序状态。相应地，规范与实践之间的张力瞬间迸发，以现行法律制度体系为基础建构起来的规范治理体系丧失了现实基础。法律自身的局限性也被暴露得更加彻底，人们关于法律失效的感受也更加强烈。风险社会的危机往往属于系统性危机，需要系统地解决。南连伟：《风险刑法理论的批判与反思》，《法学研究》，2012年第4期。在法治社会，系统应对重大突发公共事件带来的失序状态，修复国家治理体系存在的漏洞和短板，最有效的途径无疑是革新现有法律，重建适应性法律秩序，通过法律规范体系的变革恢复正常的社会生活秩序。
重大突发公共事件引发的法律革新，不仅体现在对现行法律制度进行技术性补充完善，比如对现有制度根据新情况、新需求进行适应性修改，对法律原则性规定进行细化和明确以增强可操作性等等，更重要的是价值观念和思维层面的系统性革新。重大突发公共事件之所以能够引起法律的系统失灵和社会失序，相比较于制度层面的不健全不完备，根本原因更在于法律体系整体构建的观念和逻辑无法对现代风险社会治理需求形成契合和有效回应。因此，法治化治理路径对规范基础的要求，不能局限于对现行法律制度的小修小补，其核心任务是将现代法治的要素与风险社会治理的观念相结合，围绕风险的不确定性、系统性和社会性等问题进行相应的法律变革和思维转换，形成普遍主义的现代法治价值诉求与风险社会的特殊应对原理相契合的风险社会治理的法治形态。杨知文：《风险社会治理中的法治及其制度建设》，《法学》，2021年第4期。也就是说，重大突发公共事件的预防和应对之于法律制度，不仅仅是激发制度完善需求，更重要的，是推进法律与社会变迁同步相适应从而实现整体意义上法律革新的重要契机。
重大突发公共事件成为修法动因，从而推进相应领域的立法进程，之前也并不鲜见。如2003年SARS事件之于制定突发事件应对法等法律法规、“雾霾”重污染天气之于2015年修订大气污染防治法等，类似立法例不胜枚举。以SARS事件为例，此次疫情对中国社会生活和秩序带来了前所未有的冲击和震荡，让人们第一次感受到重大突发公共事件对社会秩序的全面影响力。SARS事件的影响延续到了后危机应对阶段的法律变动过程中，直接催生了一系列法律法规的出台和完善，包括传染病防治法、突发事件应对法以及国务院《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》等等，常态化的应急管理、官员问责、政府信息公开、公共卫生管理甚至日常行为规范等领域的正式制度，都得以法律的形式确立或者进一步发展。然而，公共卫生问题通常在出现危机时才会受到重视，一旦危机解除就会受到忽视，从而形成随疫情轻重缓急而变动的“治理周期”（也可称作“治疫周期”）。张守文：《公共卫生治理现代化：发展法学的视角》，《中外法学》，2020第3期。从2003年SARS疫情到2020年新冠肺炎疫情的爆发和扩散，也用事实证明了“治理周期”现象的存在。“治理周期”的形成因素是多方面的，与经济社会发展情况相关，与每次重大突发公共事件所处的经济社会发展背景有关，更与制度体系的残缺和更新不及时、制度执行不力等直接相关。
新冠肺炎疫情发生后，全国人大常委会作为最高立法机关迅速作出反应，审议通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，以立法性决定的形式，对疫情发生后的应对实践和舆情涉及的相关问题予以正式回应。此决定的出台，以及专项立法修法计划实施过程中传染病防治法、动物防疫法、野生动物保护法等一系列法律修改活动的进行，标志着以新冠肺炎疫情这次重大突发公共卫生事件为动因的法律修改活动，正在直接而深刻地影响着现行法律体系。立法应因时因势回应实践的秩序性需求，有时这种回应还具有比较强的紧迫性。但法律毕竟是“社会控制的最高手段”，罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第131页。且是以一种体系性的秩序形态存在，既要考虑到法律的适时有效，还应顾及法律体系的融贯性、恒长性，防止因一时之需破坏法治的体系性根基，不能因特例否定一般性预期，处理好非常法治与常态法治的异同及转化关系，这在重大突发公共事件为动因的修法活动中体现得尤为明显。以新冠肺炎疫情为例但又绝不仅限于此一例，应当予以关注的除了需要什么样的法之外，检思这样一种特殊动因下修法活动的独特性，讨论如何通过对立法过程的控制，产出既满足回应性需求又符合科学立法原则的法律产品，显得尤为重要。
二、重大突发公共事件动因下修法的条件优势
法律文本存在技术性瑕疵与缺陷，法律之间产生矛盾与冲突，落实改革决策需要，以及渐进式法律变迁模式下现行法律与实践的不相适应性等等，都可能构成法律修改的动因。相比较而言，除了紧迫性和时效性要求较高之外，重大突发公共事件动因下的修法活动在立法事实、修法目标、政治决策因素的影响等方面还具有显著的独特性，也正是这些独特性构成了该类动因下修法的条件优势。
（一）立法事实以更加直接和丰富的形式呈现
按照立法科学性要求，立法活动均应建立在客观现实、客观需求和客观规律的基础之上，立法目的的确定、立法方式的选择、立法决策内容的确定，都应当有所依据，也就是说，所有立法活动均要立基于“能为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实”。安西文雄：《立法事实论》，《法律家》第1037号（1994年），第217页。转引自陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，《法學家》，2016年第6期。
与所有的立法过程一样，修法的基本面向也应是经验性的，应当借助于立法事实来论证规范命题。删芜就简，在立法者看来，重大突发公共事件也只是一种单纯的事实，只不过是一种特殊的“社会生活状态”。张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国<突发事件应对法>为分析对象》，《政治与法律》，2020年第1期。
这种特殊动因下的修法活动所依据的事实，以更加直接和丰富的形式呈现，不同于一般的修法过程，后者往往需要依赖在林林总总社会事实中的仔细甄别，从而发现需要通过修法予以回应的社会问题或者规范缺陷。这种立法事实上的优势构成了重大突发公共事件动因下修法的事实基础，也在一定程度上决定了修法的目的、方法和规范框架。
有学者以行政立法领域为例，将立法事实归纳为客观性事实、制度性事实、法定性事实和阐释性事实四类，于立深：《行政立法性事实研究》，《法商研究》，2008年第6期。还有的学者根据事实的基本属性，认为立法事实主要分为社会事实和制度事实两种。王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》，2018年第7期。不论采用何种分类方法，重大突发公共事件作为修法的整体背景，在立法事实供给方面至少有以下特点。一方面，重大突发公共事件带来的社会全面失序“有目共睹”，国家治理和社会系统自我调和存在的问题，经过大范围人群的直观体验被普遍认知，较少存在争议，社会成员的经验感知有助于在修法的必要性和目标等方面达成共识。另一方面，重大突发公共事件一经爆发，便会在短时间内唤起社会公众的集体记忆和共鸣，进而上升为对法律立、改、废的强烈诉求。近些年，随着网络信息技术的发展，公共事件的传播力与影响力空前巨大，加之社会公众的法治意识普遍提高，公众热议、立法紧跟的现象似乎已成为一种常态。张欣：《校车立法之探究——从制度供给和需求的视角》，《兰州学刊》，2012年第1期。社会公众的直观经验感知难免夹杂了主观偏见和假设性、推断性成分，但毕竟在一定程度上反映了客观的社会事实，并为修法程序的启动提供了坚实的民意基础。
危机应对时的权宜之举也好，创新之策也罢，本质上意味着实践对现有规则的突破和改革，且实效可以甚至已经得到直接、及时的验证。恰恰是在重大突发公共事件的应对过程中，面对现实的危险或者困难，理念革新、手段创新等治理领域的激烈变革或者创造，呈现出国家治理体系最有活力、最有创造性的一面。法律制度的更新不是凭空想象出来的，实践层面的探索经过制度逻辑和法治逻辑的检验，为规范层面的创新和完善提供了鲜活素材，这也是重大突发公共事件动因下修法的立法事实所呈现出的另一个特点。
（二）修法目标得以精准识别
立法是最具目标导向的国家正式活动。作为修法过程启动和运行的起点，修法目标决定了立法模式和方法的选择，并影响着最终的修法效果。依据不同标准和不同层次，修法目标具有不同的内涵，从宏观层面来看，修法目标是为了弥合法律与实践的鸿沟，为善治提供良法基础;从中观层面来看，修法的目标应包括维护法制统一，通过法律体系的完善促进法治体系的运行有效;从微观的层面来看，修法的具体目标就是能够有效解决实际问题，对于治理领域提出的立法需求能够及时有效回应。重大突发公共事件动因下的修法目标主要是通过国家正式规范的供给，并对当下和以后的类似事件提供制度化的预防和应对手段。对常态模式下的修法而言，修法目标往往是个沉重的论证负担，确定修法目标以及建立其与修法需求之间的逻辑关联，需要立法者提炼足够的事实依据并予以充分的说理。而在重大突发公共事件背景下，动态的社会失序状态与静态的规则体系直接相对，现行法律存在的缺陷和不足在社会运行实践中往往一览无余，修法目标的论证负担从而得以大大减轻。
以新冠肺炎疫情为例，我国现行法律在疫情防控过程中，暴露出了诸多短板和不足，比如对新发、突发传染病处置的职责划分和防控措施存在规范依据欠缺等，以及法律不健全不完善、法律之间不协调不一致、配套法规不及时不适应不匹配、法律实施不力等不同层面的种种问题。沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告》，2020年4月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议。新冠肺炎疫情这次重大突发公共事件的应对过程，是对我国整个法治体系的突击实践和检验，不仅涉及应急管理和疾病防控，还影响到了国家政治和经济社会生活的各领域，提出了一系列新课题，大至全国人民代表大会会议推迟召开这样的宪法性事件，小至一份因疫情影响而导致的房屋租赁合同履行不能的具体法律问题。当然，新冠肺炎疫情防控过程中暴露出来的问题，涉及法律系统运行的全环节，不宜仅仅归结到立法层面，但作为法治运行起点的立法无疑首当其冲。后疫情防控阶段的修法目标不应仅是填补社会关系调整的法律空白，还应对一些明显与实践发展不相适应甚至是妨碍应急治理的法律及时更新，使原则性条款更具体、更有可操作性，不同法律之间的冲突和不一致得以消除，同时，对疫情防控中行之有效的创新实践法制化，增强法律规范体系的融贯性、适应性和实效性。
（三）政治决策因素主导色彩更浓
立法作为国家一项重大政治活动与实现某种政治目标的重要手段，必然带上政治性、时政性和意识形态性的深刻烙印。封丽霞：《面向实践的中国立法学——改革开放四十年与中国立法学的成长》，《地方立法研究》，2018年第6期。立法从来都不是闭门造车式的静态文本输出，而是一个动态的社会和政治过程。“彭真同志说，立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。”乔晓阳：《把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点》，《中国人大》，2013年第12期。由此视之，立法可以认定为一种调整利益分配的政策制定过程，也就是我们通常所说的利益博弈。在注重立法的引领和推动作用的新阶段，立法更加强调与政治决策协调同步，注重从制度和法律层面解决改革发展中具有根本性、全局性和长期性的问题，确保将政治决策通过立法程序确认为社会一体遵循的法律规范。
“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作。”罗斯科·庞德：《法律与道德》，陈林林译，中国政法大学出版社2003版，第3页。当立法被公认为是最重要的政策制定形式时，立法程序的启动作为政策议程设定的本质属性，也得到更深刻的肯认。为满足实践急切需要和回应民众强烈吁求，弥补国家政权公信和权威，在重大突发公共事件中，政治决策不仅主导性地决定事件的应急治理，在后续修法的程序启动以及全过程中同样具有主导性。
新冠肺炎疫情发生以后，习近平总书记多次强调依法防控、依法治理的极端重要性，对强化公共卫生法治保障提出明确要求，最重要、最突出的就是要求加快构建三个方面的法律体系，即完善疫情防控法律体系、健全国家公共卫生应急管理体系、构建国家生物安全法律法规体系。在2020年6月2日的专家学者座谈会上，习近平总书记进一步明确提出，要有针对性地推进传染病防治法、突发公共卫生事件应对法等法律修改和制定工作，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，进一步从法律上完善重大新发突发传染病防控措施。全国人大常委会及时制定并实施强化公共卫生法治保障立法修法专项工作计划，并积极推进具体立法修法项目的实施，正是对党中央重大决策的具体落实。
三、重大突发公共事件动因下修法的可能局限
基于上述条件优势，重大突发公共事件动因下的修法，在程序启动、推进和决策共识的形成上，相较于一般常态化修法所遇阻力要小得多，分歧与博弈的色彩相对淡化，很大程度上更像是对既有统一共识的法定化。这在提高立法效率、及时弥补现行法律缺陷与不足、有效回应应急需求等方面，无疑具有不言自明的优势。但正如硬币均有正反两面，重大突发公共事件的特殊情势下，因法律与实践不相适应的矛盾集中爆发，法律制度供给需求的时效性要求较高，再加之通过立法及时有效回应舆论关注、缓解政治压力的迫切性等方面因素，修法的条件优势很可能向局限性转化。危机应对时的价值判断和行动逻辑，极有可能顺势传导到修法阶段，从而影响修法按照科学、理性的路径进行。倘若对其没有予以特别关注的话，则修法活动很有可能走向硬币的反面，影响修法质量和实效，严重者可能有损于法治根基，对良好治理的预期形成缓释与消解。
（一）过度放大立法功能，消弭修法精准性
重大突发公共事件之所以能够成为修法的直接动因，观念基础在于实践与规范二元关系结构中对立法功能的科学界定。只是在这种社会关系和结构变迁与法律革新的非常态互动情境中，人们对立法功能的认知很可能偏离理性轨道，导致主观上的认知偏差，对于法治甚至治理体系存在的系统性缺陷，要么基于对立法功能的过高预设而简单化地归咎于立法环节，从而随意否定现行法定秩序价值，要么基于对立法功能的过高期许而寄希望通过立法解决一切问题，将非常时期的应急理念和措施直接植入现行法律體系，有损法律体系内部的自洽与融贯。
立法是法治体系整体运行的前提性环节，良法亦是善治之前提，良好的法治环境无疑应当建立在健全而高质量的法律规范体系基础上。然而，法治是个系统性的存在，法律实施的实际效果不仅取决于立法本身的质量，还取决于法律实施的外部环境，包括配套性的制度体系、执法机制、权力结构以及更深层次的意识形态和公众认知习惯等。正常情况下，法律即便存在法意不够清晰、制度空白甚至相互冲突等问题，也可以通过法律解释方法在适用时予以弥补。而在重大突发公共事件导致社会急剧失序的情形下，国家治理遭受体系性冲击，已超出法律适用环节予以弥补的可能界限。立法因其成果以现行法律文本的形式呈现，具有静态、显性、易识别的特点，其既有瑕疵和缺陷极易得到放大，从而被认定为治理体系失灵的根本乃至全部症结所在。这种现象，我们可以将其称为对立法功能的反向过度放大。该种认知前提下启动的修法活动，有碍于发现法治体系运行效果不彰的真正症结，无法准确识别现行法律乃至法治体系存在的问题。因难以对法律失效的影响因素进行客观理性的辨析和评估，特别是缺乏以系统性的视角审视法治体系性缺陷的自觉性，法律修正效果将受到严重影响。另外一种值得引起重视的现象，就是寄希望于通过大规模的法律变动解决一切问题，也就是常说的立法万能主义观念。面对重大突发公共事件对社会正常生活秩序和公众情绪上的双重冲击，人们往往过度强调立法的积极功能，将法治与治理等同于立法，导致立法泛化问题。实际上，法律作为社会关系的调整工具之一，调整范围、调整方法等方面的特性决定了其功能的有限性。应当科学评估和论证立法的能与不能，并非所有的社会事务都需要法律规制， 也并非所有的社会事务法律都适宜介入，有些领域应该允许适当的“法律缺失” 。
以新冠肺炎疫情为例，根据疫情防控经验得失，对现行相关法律进行全面检视，该立的立、该修的修，无疑是加快形成完备的突发公共卫生事件应对法律规范体系的应有之义，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。但法律为治国之重器，立法应当以审慎为德行基础，刘风景：《审慎立法的伦理建构及实现途径》，《法学》，2020年第1期。有所为也应有所不为，应因时因势而为更应注重行稳致远。正如有的学者所言，审慎是政治家所应具备的主要美德，任何政治行动都必须顾及其长远的后果，而不仅仅只考虑民众所要求的一时的痛快。刘军宁：《保守主义》，东方出版社2014年版，第24页。重大突发公共事件应对属于超越正常法治秩序的非常规治理行为，尽管以其为参照检视现行法治体系具有特殊价值，但如果以危机应对时的应急思维和临时举措为基准，对以正常社会生活秩序为逻辑基础建构的现行法律体系进行简单化、机械化改造，则就行之过远。回到风险社会理论的分析框架中，重大突发公共事件正是风险的不确定性的具体体现，追求确定性的立法与不确定的风险之间天然存在张力。以立法和修法来回应重大突发公共事件，正是希望通过法律革新去寻找确定性，构建期待中的安全有序的美好生活。当然，在这个过程中，也要竭力避免两个极端，一个是非要等到确定性后才主动作为或者决策，一个则是盲信通过立法可以将不确定性确定化。何跃军：《风险社会立法机制研究》，中国社会科学出版社2013年版，第115页。在中国建构式法治建设模式语境下，需要特别警醒的正是后者，科学审慎地对待重大突发公共事件动因下的修法活动，在法律短缺问题已经初步解决的时代背景下，切忌进行盲目冒进的大规模、运动式立法修法。
（二）违反理性立法原则，忽视修法科学性
法律制度的特点之一即为具有恒长性，其内容应是对社会生活规律性因素的总结和提炼。如此，立法应当秉持冷静、 客观、 慎重与全面，恪守理性立法的内在机理。重大突发公共事件动因下的修法可能存在的另一个局限，就是容易陷入短视立法、机械立法，导致立法科学性大打折扣。
有学者对基于媒体话语的压力型立法进行了专门研究，提出在媒体信息压力下，立法逻辑易被传播逻辑所取代，为获取受众注意力、回应群体舆论需求，立法过程走向异化，从而滋发一系列背离审慎理性的决策特征，诸如因果关系判断简单化、权利倾斜性配置、追随媒体的“议程设置”、频繁变动制度安排等。吴元元：《信息能力与压力型立法》，《中国社会科学》，2010年第1期。事实上，以回应外部压力为突出特征的压力型立法现象非常普遍，某种意义上讲，也正体现了法律对社会生活的适应性。在重大突发公共事件背景下，立法决策的压力来源更加多元、程度更大，政治、社会舆论、法律及相关专业领域等方方面面的话语压力汇聚一起，立法者的认知视角往往被各方话语覆盖的范围所提前框定，极易导致立法决策的简单化和 “短视症”，从而酿成利益安排的失衡。正如有的学者所言，人们总是“偏爱那些在时间和空间上距离较近的利益的实现。现在和邻近的利益是即时的、清晰的， 这往往会使时间上和空间上遥远的利益全面处于劣势地位”。詹姆斯·马奇：《决策是如何产生的》，王元歌、章爱民译，机械工业出版社2007年版，第168页。
前文提到，在重大突发公共事件动因下的修法过程中，政治决策的主导作用更加突出，这一方面构成修法顺利推进的优势条件，另一方面也需要在具体修法过程中予以科学把握。鉴于重大突发公共事件的现实危险性以及应对的紧迫性，尤其是在信息尚不明朗、公众情绪恐慌的阶段，其发展态势具有高度不确定性，为了尽快恢复社会秩序，迫切需要高度决断性的公权力集中决策和行使机制主导应急治理过程。但应急治理的决断性又会呈现出一种两难局面，抑制社会失序，重返正常社会生活状态，需要依赖紧急权;而紧急决断自身的非理性特征，又会让人们担心紧急权的滥用造成更大更持久的恶果。宾凯：《重大突发事件的系统治理与法治》，《国家检察官学院学报》，2020年第6期。
当修法成为应急治理或者预防的措施之一，政治决策不仅决定了修法程序的启动和推进，法治和法律逻辑与政治和行政逻辑在修法过程也将形成难以避免的张力。如果不能恪守立法理性，以规范逻辑的法律论证支撑立法决策，则极可能导致以政治决策代替立法论证、以政治和行政逻辑掩盖法治和法律逻辑，最终形成简单化落实政治决策的机械立法局面。
四、重大突发公共事件动因下修法的理念重构
重大突发公共事件因其高度的不确定性、紧急性和危险性，已经超出了常态治理的范畴。恢复社会秩序的迫切性，要求公权力机关在诸多深度不确定性情形下做出决策，以高效率地消除危险、采取紧急措施以及调动各种资源，这也就是紧急决断。宾凯：《重大突发事件的系统治理與法治》，《国家检察官学院学报》，2020年第6期。以常态治理为设定背景、以稳定社会一般性期望为旨归的法律系统，往往在重大突发公共事件发生时陷入系统失灵的境况。“紧急状态无法治”，紧急治理必然依赖例外的、超常规的措施，可能无法通过立法事先加以限制，甚至可能排除法律的规范控制。而当重大突发公共事件治理从紧急应对的执法时刻进入建章立制的立法时刻后，以超常规的、高度决断性为突出特征的应急治理思维和方式，极有可能在同样紧迫的压力回应模式中，过度干预危机后续的立法过程。因此，重大突发公共事件动因下的修法相较于常规的渐进式法律变迁模式下的修法而言，在享有推进立法进程、促进法律革新方面具有独特优势条件的同时，更应注重从立法理念和制度层面有针对性地克服可能存在的局限性。
（一）注重修法实效，避免“象征性立法”
法律应当具有一定的稳定性，为国家治理和人们日常行为提供明确、稳定的规范指引;同时，也应当具有社会适应性，随着国情、社情和民情的发展变化，不断调适并修订完善。社会适应性是法律的基本特征，也是法律的生命力所在。保持法律的社会适应性，就需要通过适时的法律革新，及时回应现实社会的调整需求。“回应”就是对某种行为、愿望、思想的反应与回馈。如何“又快又好”地解决国内众多政策问题，增强政府回应性，改善治理绩效，保持政权稳定，不仅是一个现代国家治理能力与水平的体现，也直接影响了国家的发展与在全球竞争中的地位，是国内治理的核心问题。薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》，2017年第9期。
重大突发公共事件动因下的修法首先注重回应性功能，针对应急治理过程中呈现的新情况、新问题，及时提供相应的法律公共产品供给，补正法律自身不足，有效应对现实危机。修法的根本作用在于对现实危机的应对和未知风险的预防，重在法律实施的效果。如果对法律在应急治理中的运行实践缺少理性检视，从而导致对立法的功能认识存在偏差，仅仅满足于通过快速反应的“象征性立法”表达某种态度与立场，以求能够及时回应社会公众的激昂情绪，营造即时性的社会公众心理安全感，其修法活动的实效性必将受到质疑，进而可能错失理性而有效的风险预防与应对机制。如此，该种修法在功能上注定只能是事后性的，无法真正发挥风险防治作用，亦将有损于法律的权威和公信力。
为避免出现上述情形，情势愈是紧急、舆论愈是热烈，越是应当绷紧理性之弦，将修法实效作为最重要的指针。首先，应当杜绝政绩立法观念，不能寄希望于将立法本身作为对某种特殊情势和情绪的正式回应，为了短时间的迎合进行盲目修法、形式修法、极速修法。其次，强化修法前立法评估，通过对立法事实的梳理和论证，精准识别应急治理失效与法律系统之间的逻辑关联，进而结合对法律运行体系的考察，准确界定问题的症结，由此判断是否应当修法、应当怎么修法以及如何修法更为有效，而不能基于对事实因果关系的简单机械的武断认知而启动修法。最后，在科学搭建起法律革新与应急治理需求之间的强逻辑关联后，综合考虑修法时机、修法条件等要素，适时启动修法进程。
（二）以立法论证落实政治决策，避免机械立法
基于规范主义的立场，任何政治事实都无法直接导出法律规范的正当性，反而恰恰是法律所欲规范的对象。翟国强：《公法学如何对待政治事实》，《法学研究》，2012年第4期。在重大突发公共事件背景下的修法过程中，政治性强，政治资源高度集中，政治决策一定程度上成为修法进程的主导性力量，甚至决定性要素。正如有学者提到的，从描述和解释的角度来看，立法权虽然名义上授予立法机关，但现实中却存在于政治制度中。杰里米·沃尔德伦：《法律与分歧》，王柱国译，法律出版社2009年版，第35页。政治决策和行动有自身的逻辑，不宜完全取代主导立法及法治运行的法律逻辑。
政治决策属于政治系统，法律系统内的立法论证需要遵从独特的逻辑思维模式、标准和方法，不能以政治决策代替立法论证。“在处理规则与政策的关系上，要反对以政策替代法律规则的错误认识、错误思维。”庞凌：《作为法治思维的规则思维及其运用》，《法学》，2015年第8期。包括修法在内的立法，某种意义上，可以说是将政策意图“翻译”成为正式法律规范的过程。江辉：《论立法区分为法律问题与政策问题》，《清华法学》，2018年第5期。修法过程中，需要提防用政治决策直接代替立法论证的现象。强调这一点，并非意在用法律领域的论证检视政治决策的正当性，而是反对那种简单化的移植和转述。政治决策有其特有的论证过程，但在通过立法过程转化为立法决策时，需要经过立法论证这一法治化和法律化的“翻译”。
法律的本质说到底就是法律论证，法律实践从根本上讲乃是一种论证实践。唯有在论证的过程中，法律实践才能够被人们理解和接纳。丹尼斯·帕特森：《法律与真理》，陈锐译，中国法制出版社2007年版，第243页。法律修改尤其如此。首先，要强化修法的可行性论证，修法的必要性论证解决的是要不要修改法律的问题，这在重大突发公共事件背景下论证负担相对较小。落实质量立法原则，确保修法“立得住、行得通、真管用”，应当将具体规范的可行性作为修法论证的核心内容，通过论证将政治决策转化为可行性法律方案。其次，要丰富论证方法，修法论证既应坚持现有制度体系的内在逻辑，又体现出浓重的关注法律实效的实践理性色彩，需要各种论证方法和手段的综合运用，比如采用成本效益分析方法、注重量化论证等，从方法层面确保立法决策的科學性。此外，还应当以适当方式扩大立法过程的公开性。立法者有必要将其拟议的立法为何可以达成目的之理由交代清楚，意即隐藏在立法背后之理论依据为何，立法者应清楚说明。陈铭祥：《法政策学》，元照出版公司2011年版，第17页。为此，从立法公开的角度讲，修法过程中应当通过草案说明、审议结果的报告等立法性文件，对修法论证的过程作详细的阐释，尤其是关键性、争议大的条款，对其具体内涵、背景、立法理由等应当有清晰的释明，从而扩大社会公众的立法知情权、参与权，增强修法的公信力和实施基础。
（三）科学处理应急管理和依法治理关系
与重大突发公共事件相关联，紧急状态、紧急权力、应急行政、非常法治等一系列概念在内涵上具有一定的共通性，共同分享着一套不同于正常法治状态的观念和行动逻辑。法律制度处理的是一般行为，关注对社会生活规律性要素的提炼;相应地，立法则是基于社会总体福利的角度，以立体、多元的视角，对社会公众的权利义务作出公平、合理、有效率的配置，需要对各种诉求进行考量，对各种可能性后果予以系统考虑，需要一种深深的整体主义制度观。吴元元：《信息能力与压力型立法》，《中国社会科学》，2010年第1期。
如前所述，重大突发公共事件为此后的修法活动提供了丰富的立法事实基础，包括客观性社会事实、民众意见等等。但在修法过程中，这些立法事实须经过充分的论证才能够作为规范形成的依据。应急管理状态下对有效性的追求往往忽略了对人权保障、公平平等等法治价值的关注，特别是在重大疫情期间，大战当前，疫情防控高于一切，个体权利有时候必须让位于社会的整体性利益。政府往往陷入效能至上的单向思维模式，集中关注如何才能快速有效化解危机。应当深刻认识到的是，应急管理状态下非常规措施的实施，是在原有的规则治理机制失灵时，为应对未曾预期的突发事件而采取的权宜性举措，是科层执法的例外。吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法——以法律经济学为解释视角》，《法商研究》，2015年第1期。
应急行政本质上是政府治理在突发事件中的特殊呈现，修法切不可盲目地将应急行政措施异化为一种常规执法形态，从而确认成为一种制度化的执法实践。应对突发事件频发的风险社会，“治理”重于“应急”，修法应当面向错综复杂的规则治理需求以增强制度的统摄能力，通过准确、科学的应急治理提升政府治理的整体绩效。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次会议闭幕并发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
在“经验”入法时，除了坚持效能原则，还应当注重法治精神的彰显，比如对行政权力的规制和对公民权利的有效保障等。
（四）严格剔除非理性因素，坚持科学立法
社会冲突、大众媒体以及危机事件等，都有可能对公共政策（包括立法决策）过程施加相互叠加的非理性因素。公共政策过程往往面临严苛的外部压力，包括来自政党与高层政府的政治压力以及来自社会公众、新闻媒体等的社会舆论压力，并有可能成为放大或输送政策过程非理性因素的渠道。薛澜、赵静：《转型期公共政策过程的适应性改革及局限》，《中国社会科学》，2017年第9期。重大突发公共事件影响范围广、危害性大，往往在其爆发之时即成为社会舆论的漩涡中心。针对相关事实，人们以不同的立场、角度和动机，纷纷发表意见，难免夹杂较多非理性因素。修法过程中，一系列意见和事实并不能当然成为立法的客观依据。立法论证的任务之一即是剔除非理性因素，越是重大突发公共事件引起的修法，越是要提防非理性因素的渗入，防止激情立法、民粹立法。
避免非理性因素过度渗入或者主导修法过程的重要方法之一就是在公众参与民主决策基础上，恪守科学立法原则。立法决策是多方参与者反复“互动”的结果，而不是决策主体自上而下理性“决定”的结果。查尔斯·E.林德布洛姆：《蜿蜒前行的科学：立法与公共政策的制定》，刘诚、冯仕贤译，《地方立法研究》，2017年第5期。通过公众的民主参与和对专家决策的重视，形成各方意见的碰撞、交汇和融合，达成具有可接受性的修法共识。
五、結 语
在以法治为基本方式的现代治理模式下，重大突发公共事件危机应对的需求和经验，往往转化为法律革新的直接动因。而在中国特色社会主义法律体系已经形成的时代背景下，修法已经发展成为与创法同等重要的立法形态，重大突发公共事件应对的“立法时刻”在很大程度上正是以现有法律的修改完善为主要内容，新冠肺炎疫情引发的一系列法律修改即是最好例证。风险社会语境下，非常态的重大突发公共事件在某种意义上成为一种社会系统治理的“常态”，重大突发公共事件在修法的动因结构中因而也将愈发占据突出位置。这样一种独特的修法实践，一方面，应当借助重大突发公共事件的条件优势，适时推进法律制度的革新，同时，针对其可能存在的局限性，予以适当规制，恪守审慎立法理念，确保修法既能满足对紧急治理的回应，增强法律系统对非常态治理的容纳能力，又能保持法律体系的融贯性，实现法律系统在社会诸系统中稳定社会一般性预期的功能预设。
（责任编辑：胡晓慧）
