中国低生育水平下的人口形势、长期发展战略与治理策略
王军 张露
摘要：客观估计并研判当前和未来人口形势，选择正确的人口长期发展战略，是进行有效人口治理、不断优化人口政策的前提和基础。本研究基于最新人口普查数据和近年来人口政策调整实践，对中国低生育水平下的人口形势、人口长期发展战略与人口治理策略进行分析。研究发现，中国的低生育形势较为严峻，不仅实现低生育水平已近30年，而且未来无论是人口负增长还是少子化和老龄化程度都将面临巨大挑战。尽管低生育形势日趋明显，但人们对于低生育形势的认识因各自秉持的人口长期发展战略目标的不同而呈现显著差异，这一差异也导致了有关人口治理和人口政策优化方案的不同主张。本研究认为要在坚决拒绝主张人口大幅削减的人口负增长战略基础上，分别通过实施缓解性和适应性的人口政策，千方百计提升当前过低的生育水平，同时通过经济和社会的全面重构来适应未来人口发展和变动趋势。
关键词：低生育水平;人口长期发展战略;人口治理;人口政策
中图分类号：C924.24 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）04-0061-010
一、引 言
2021年5月31日，中共中央政治局会议决定实施一对夫妻可以生育三个孩子的政策，即三孩政策。2016年实施的“全面两孩”政策，宣告了独生子女政策的终结，也是中国人口政策全面调整和优化的开始。①三孩政策是“全面两孩”政策基础上的继续优化，在国家、地区、家庭和个人层面都具有重大意义。从国家层面来看，三孩政策对于有效提振当前较为低迷的生育水平，减缓人口少子化和老龄化对经济和社会的冲击预期具有一定积极效果。从地区层面来看，三孩政策对于当前已经人口负增长的地区尤其具有特殊意义，政策实施有望减缓这些地区的人口衰退趋势。从家庭和个人层面来看，三孩政策让育龄夫妇拥有更多的生育自主权，也可以进一步增强家庭的抗风险能力。
中国人口政策实施至今已经持续半个世纪。20世纪70年代实施“一个少了，三个多了，两个正好”的“晚、稀、少”政策，成效非常显著。彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第152-154页。为了进一步控制人口增长，迎接即将到来的出生人口高峰，20世纪80年代初开始实行“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的人口政策，并一直持续到2014年“单独二孩”政策的实施。也正是从2014年开始，在严峻的低生育形势下，党中央作出决策，开始了中国人口政策的优化进程，从“单独二孩”政策、“全面两孩”政策到当前的三孩政策，一系列改革措施顺应人口发展大势，也赢得了社会各阶层的广泛支持。
为什么决定实施三孩政策？2021年5月份公布的全国第七次人口普查（简称“七人普”）一定程度上提供了答案。普查结果显示，2020年中国出生人口规模为1200万人，总和生育率仅为1.3，已经跌破1.5的“低生育率陷阱”警戒线，基本进入极低生育率范围。2020年家庭户平均人口规模仅为2.62人，同样反映了低生育形势不容乐观。同时，2020年流动人口规模达到3.76亿人左右，而人口流动又进一步加剧了经济欠发达并且生育率较低地区的人口负增长态势。其实，“七人普”数据结果并不令人感到意外，只是再一次印证了中国低生育的现实及其严峻性。也正是在“七人普”数据公布不久，中央果断决定实施三孩政策，以应对日益严峻的人口少子化和老龄化形势。
当前，三孩的生育空间已经完全打开，每个育龄夫妇基于自身意愿都可以合法生育三个子女。而亿万微观层面的个人生育行为汇集起来，就体现为宏观层面的人口形势和人口发展状态。从国家层面来说，到底追求一种怎样的人口发展状态，不仅决定对当前和未来人口形势的认识和判断，而且直接影响中国人口政策的未来走向。基于此，本研究首先基于历年人口普查、抽样调查数据客观估计中国当前及未来的人口形势，然后集中探讨对于低生育水平形势具有不同认识的深层次原因，即人口长期发展战略的分歧，最后从人口治理的视角讨论了中国今后人口政策的优化方向和具体路径。
二、低生育水平下的人口形势
习近平总书记在谈及人口形势时指出：“当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。”习近平：《关于“十三五”规划建议的说明》，中新网，2015年11月3日http：//www.chinanews.com/gn/2015/11-03/7604017.shtml。“全面兩孩”政策实施以来，生育率依旧较为低迷的人口现实再次证明了这一论断。三孩政策的实施标志着中国人口发展又进入了一个新的阶段，人口政策和相关公共政策需要重新审视和优化，而对于当前和未来人口形势的客观判断则是公共政策精准施策的前提和基础。
（一）中国人口转变历程
中国的人口转变大致可分为20世纪80年代及以前的较高生育率时期和20世纪90年代以来的低生育时期。郭志刚、王军：《中国人口发展战略研究中的分歧与演进》，《国际经济评论》，2020年第4期。新中国成立以来，和其他发展中国家类似，由于生活条件的改善和医疗卫生水平的提高，婴幼儿死亡率和孕妇死亡率都出现了大幅下降，人均预期寿命明显提高，而生育率则一直居高不下，由此导致了出生人口和总人口的快速增长，对经济发展、劳动就业和住房供应等造成了较大困难。
为了应对人口的过快增长，中国于1971年开始实施“晚、稀、少”的人口政策，提倡“一个少了，三个多了，两个正好”，同时在全国城乡普及避孕节育知识，增加避孕节育器具和药物供给。彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第8—10页。实践证明，“晚、稀、少”的人口政策起到了良好效果，中国的总和生育率从1970年的5.72快速下降到1979年的2.75，10年间下降幅度超过一半，无论是下降幅度还是速度都远超其他国家和地区。
为了进一步降低人口增长速度以及应对即将到来的出生人口高峰，同时出于为改革开放提供更适宜人口环境的目的，中国于1979年开始酝酿，并于1981年正式实施“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的人口政策，即以独生子女为主的人口政策。彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第16—17页。由于政策执行偏差、育龄女性堆积等原因，中国的总和生育率在20世纪80年代并没有出现显著下降，而是呈现波动徘徊的状态。
不过，1992年“38万人生育率调查”首次发现中国的生育率已经明显低于2.1的更替水平。当时学者们对这一结果普遍感到震惊和不解，认为主要是由于数据瞒报和漏报导致，其真实生育率至少在更替水平附近或以上。王军、刘军强：《在分歧中寻找共识——中国低生育水平下的人口政策研究与演进》，《社会学研究》，2019年第2期。但是，鉴于20世纪90年代随后的多次抽样结果均显示生育水平已经明显低于更替水平，大多数学者于20世纪90年代后期基本认可了中国已经实现低生育水平的现实，不过认为这种低生育水平是人口政策约束下的结果，因此并不稳定并且存在较大反弹风险。
学者们曾经对2000年全国第五次人口普查寄予厚望，但是2000年普查直接得到的总和生育率仅为1.22。2010年人口普查的结果也再次印证了低生育的人口现实，总和生育率仅为1.18。鉴于低生育的严峻形势，中央先后决定从2014年开始逐步实施“单独二孩”政策，从2016年开始统一实施“全面两孩”政策。2020年“七人普”引入了身份证这一关键识别信息，并与户籍、通讯等大数据信息相比对，被公认为数据质量较高，但普查得到的总和生育率也仅为1.3。
通过以上分析可以看出，中国人口转变经过了20世纪70年代生育率的快速下降、80年代生育率的波动徘徊以及20世纪90年代以来的生育率低于更替水平三个主要阶段。郭志刚：《重新认识中国的人口形势》，《国际经济评论》，2012年第1期。其中，20世纪70年代生育率的快速下降与“晚、稀、少”的人口政策紧密关联，而20世纪80年代以来的生育率变化尤其是90年代以来实现了低生育水平，不仅与以独生子女为主的人口政策相关，而且也离不开经济社会的快速发展。其实，2014年以来的人口形势并没有因为人口政策的逐渐宽松而得到根本逆转，也从一定程度上说明经济社会因素可能已经在中国人口转变和低生育形成方面起到了主导作用。
（二）“七人普”反映的人口现实和前景
“七人普”引发了社会各阶层的普遍关注。从某种意义上来说，“七人普”的数据结果起着继往开来的作用。一方面，“七人普”结果作为中国最新人口事实的直接反映，可以用于检验以往有关人口政策、生育水平等方面的争论;另一方面，“七人普”也是一面照见未来的镜子，基于“七人普”数据可以更清晰地看清中国未来的人口发展形势。首先，在公认数据质量较高的前提下，“七人普”得到的2020年总和生育率仅为1.3，2020年出生人口再创新低，仅为1200万人，相比2019年减少了265万人，相比2016年更是大幅减少了586万人。这一数据结果清楚表明中国的生育率不仅已经明显低于“低生育率陷阱”的警戒线1.5，而且处于国际上1.3这一极低生育率的门槛值。尤其需要注意的是，由于育龄女性数量的明显减少，今后中国每年出生人口规模很可能还将继续下降，即总和生育率可能继续跌破1.3，低生育形势已经非常严峻。此外，从代际差异来看，不同代际的生育意愿差异明显。当前作为生育主体的80后和90后生育意愿大幅降低，生育热情普遍不高，并且“不婚”现象日益增多。正是在这一情况下，中央出台了三孩政策，试图通过政策的放宽一定程度上提振当前过低的生育水平。其次，在当前低生育形势下，中国很可能会在2025年前后迎来人口负增长，即出生人口规模少于死亡人口规模。王广州、王军：《中国人口发展的新形势与新变化研究》，《社会发展评论》，2019年第1期。如果生育率保持当前1.3的极低生育率水平或者更低，那么人口负增长的年份还要提前。一旦进入人口负增长，在生育率没有显著提升的情况下，中国人口规模将呈现持续削减状态。如果当前生育水平不仅没有显著提升反而继续下降，那么人口规模的削减幅度和速度将会更为剧烈。与人口规模快速削减相伴随，劳动力人口规模和占比也将持续下降并且劳动力人口本身也将不断老化，而老年人口规模和占比将一直持续增加至20世纪中叶，之后在生育率不显著下降的前提下，老年人口比例将长期维持高位不变。郭志刚：《清醒认识中国低生育率风险》，《国际经济评论》，2015年第2期。
通过以上分析可以看出，“七人普”基本勾画出了中国未来人口发展趋势，即人口的快速少子化、老龄化以及劳动力人口规模的快速减少和劳动力人口自身的老龄化。正是由于15至59岁劳动力人口比例的显著下降和老年人口比例的显著增加，未来中国人口抚养比将呈现快速上升态势，这将对经济发展活力、养老金体系、医疗保障、家庭稳定性等造成巨大挑战和沉重压力。
此外，“七人普”显示低生育水平下的人口不断向特大城市、经济发达区域聚集。这一方面为人口流入区域提供了较为年輕和较高素质的劳动力，减缓了其人口少子化和老龄化的压力，另一方面则加重了人口流出地区的人口衰退压力，包括人口大量外流导致的空心化、经济（生产和消费）缺乏活力、社会保障压力巨大等。根据“七人普”结果，2020年许多省份和地区已经进入了人口负增长状态，除了低生育水平，人口大量外流也是这些省份和地区出现人口负增长的主要原因。
三、 人口长期发展战略目标的分歧
“七人普”的结果再次验证了中国的低生育现实，基本终结了以往有关人口事实层面的争论。不过，即使在人口事实层面的分歧大幅减少，但学者对于中国低生育形势的认识仍然存在较大差异。比如，在“全面两孩”政策时期，虽然都认识到生育率已经处于至多1.6左右的较低生育水平区间，但仍有观点认为只要在“全面两孩”政策框架内加强配套支持措施，就可以达到其宣称的1.7至1.8的所谓“适度生育率”水平。翟振武、邹华康：《把握人口新动态加强人口发展战略研究》，《人口研究》，2018年第2期。
王培安：《专访王培安：解决好托幼问题，人口出生率可增10%》，腾讯网，2019年3月16日，https：//new.qq.com/omn/20190316/20190316A078D4.html。
其实，如果将研究视野转向全球维度，就会发现中国人口学者对于低生育形势的认识难度要明显高于其他国家和地区。通常来说，国际上有关发展中国家的人口政策，只是主张发达国家通过提供知识、技术、服务的方式，帮助发展中国家加快人口转变进程，最终实现生育率下降到更替水平。但是，如果发展中国家不仅完成了现代人口转变，而且生育率继续下降到明显低于更替水平，那么其人口政策应该如何调整和优化？很遗憾，这一问题并没有答案。韩国、新加坡等周边国家一般都是在生育率下降至更替水平之后的10年左右时间内取消了生育限制。沈可、王丰、蔡泳：《国际人口政策转向对中国的启示》，《国际经济评论》，2012年第1期。然而中国实现低生育水平至今已近30年，目前仍有相当数量的人口学者主张继续实行较为严格的生育限制，同时也有许多学者认为应逐步放宽生育限制直至最终完全取消。顾宝昌：《实行生育限制的理由已不复存在》，《人口与社会》，2015年第2期。
当前实行的三孩政策，就是在“全面两孩”政策基础上在生育限制方面的进一步放宽。
曾毅：《以全面放开生育应对人口严峻挑战》，《社会科学报》，2018年11月8日。可以說，不同的人口政策主张背后体现的是对于低生育形势的不同认识，而不同认识的背后其实反映了学者有关中国人口发展的不同理念，其具体表现为关于中国人口长期发展战略目标的分歧。
（一）较高生育率时期的三种人口发展战略及其分歧
中国有关人口长期发展战略目标的研究始于1979年。20世纪70年代“晚、稀、少”的人口政策成效显著，生育率大幅降低，然而由于较为年轻的人口年龄结构导致的人口正增长惯性，中国人口规模增幅和增速都较为迅猛，这给当时的经济发展、劳动就业和住房保障等带来了沉重压力。同时，由于历史原因导致的第三次出生人口高峰也即将在20世纪80年代来临。在严峻的人口形势下，国家开始准备出台更为严格的人口政策。当时人口学者的一个主要任务就是为国家酝酿实施更为严格的人口政策提供决策支持。人口学者共提供了三种人口政策建议，分别为全面实行独生子女政策、以独生子女政策为主同时允许部分群众可生育二孩、全面二孩政策同时保持8至10年的一孩与二孩生育间隔。不同政策主张背后体现了三种不同的人口长期发展战略目标，即人口负增长战略、人口零增长战略和人口低度增长战略。刘铮、邬沧萍、林富德：《对控制我国人口增长的五点建议》，《人口研究》， 1980年第3期。
宋健、田雪原、于景元、李广元：《人口预测与人口控制》，人民出版社1982年版，第167-168页。
梁中堂：《中国人口问题的“热点”——人口理论、发展战略和生育政策》，中国城市经济社会出版社1988年版，“作者自序”部分的第4页。
其中，人口负增长战略认为中国的“适度人口”规模在6亿人至7亿人之间，而当时近10亿的人口规模已经远超这一适度规模，因此应通过城乡普遍实行独生子女政策来使得生育率尽快降至较低水平，从而让人口规模快速下降至“适度人口”规模。宋健、田雪原、于景元、李广元：《人口预测与人口控制》，人民出版社1982年版，第100-101页。而人口零增长战略并不认可存在所谓的“适度人口”，也不主张大幅削减人口，而是认为人口政策的主要目的是尽快控制人口过快增长，因此可以暂时通过人口政策使得生育率降至更替水平以下，但最终还是要提升生育率至更替水平，从而使得人口规模和结构在实现零增长后能够保持长期稳定。邬沧萍：《我国人口发展战略目标》，载刘铮等著：《中国人口问题研究》，中国人民大学出版社1988年版，第24页。
刘铮、张象枢、李建保等：《中国人口发展战略》，山西人民出版社1992年版，第214页。人口低度增长战略虽然也反对人口负增长战略大幅削减人口的主张，但也不认可人口零增长战略提出的将生育率暂时降至更替水平以下的建议，而是认为生育率最好维持在更替水平附近，人口保持低度增长，这样不会出现人口的大起大落，人口结构也会更加均衡。梁中堂：《中国人口问题的“热点”——人口理论、发展战略和生育政策》，中国城市经济社会出版社1988年版，第111页。
（二）低生育水平下人口发展战略的演进
20世纪80年代人口政策的实践表明，人口负增长战略主张的全面独生子女政策过于激进，并不可行。同时由于当时控制人口过快增长这一任务的紧迫性，低度人口增长战略的人口政策主张也未被采纳。中国人口政策在20世纪80年代经过了一个调整和优化的过程，最终形成了以独生子女为主的人口政策，即在提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，允许有特殊需要的家庭可以生育两个孩子。彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第24页。
20世纪90年代初期，中国正式进入低生育社会。人口负增长战略和人口零增长战略作为两种主要的人口发展理念，主导了低生育水平下对于低生育形势的判断和相应的人口政策主张。低生育水平下的争论焦点在于适度生育率，即保持何种生育水平是最为适宜的人口发展状态。郭志刚、王军：《中国人口发展战略研究中的分歧与演进》，《国际经济评论》，2020年第4期。其中，主张人口政策应尽快调整的学者坚持原先人口零增长战略的理念，认为更替水平才是人口发展的适度生育率，应该通过人口政策的适时调整来使得实际生育水平向更替水平回归;郭志刚：《重新认识中国的人口形势》，《国际经济评论》，2012年第1期。郭志刚：《清醒认识中国低生育率风险》，《国际经济评论》，2015年第2期。而主张人口政策应保持不变的学者则基本秉持原先的人口负增长战略，认为相比“适度人口”规模，中国当前人口规模显然过大，因此应保持低于更替水平的生育率，使得最终人口规模趋近“适度人口”规模。
其中，低生育水平下的人口负增长战略又进一步分化为人口大幅负增长战略和人口适度负增长战略。人口大幅负增长战略虽然相比原先的人口负增长战略更为激进，认为中国“适度人口”规模仅为3亿人至4亿人，但是仍然与原人口负增长战略一样主张立即实行城乡无差别的独生子女政策。李小平：《进一步降低生育率的必要性和可能性》，载本刊编辑部：《中国人口数量：究竟多少亿才合适？》，《人口研究》，2002年第4期。
程恩富、王新建：《先控后减的“新人口策论”——回应十点质疑》，载程恩富主编：《激辩“新人口策论”》，中国社会科学出版社2010年版，第47-76页。人口适度负增长战略则一般并不明确适度人口规模到底是多少，只是认为中国当前人口规模依然过大，人少一些会更好一些。在适度生育率标准方面，人口大幅负增长战略坚决主张实行普遍独生子女政策，认为适度生育率为1.0，只有这样才能达到尽快大幅削减人口的目的。李小平：《进一步降低生育率的必要性和可能性》，载本刊编辑部：《中国人口数量：究竟多少亿才合适？》，《人口研究》，2002年第4期。
程恩富、王新建：《先控后减的“新人口策论”——回应十点质疑》，载程恩富主编：《激辩“新人口策论”》，中国社会科学出版社2010年版，第47-76页。。人口适度负增长战略则相对温和一些，其一般主张适度生育率标准为1.8，认为这一生育率只是略低于更替水平，在适当削减人口规模的同时又不会使得人口削减过于剧烈。翟振武、邹华康：《把握人口新动态加强人口发展战略研究》，《人口研究》，2018年第2期。
（三）简要述评
人口负增长战略主张当前中国人口规模过大，应通过保持低生育水平来大幅或适度削减“过剩”人口规模，而“适度人口”理论则是这种主张的理论基础和思想认识根源。其实，“适度人口”理论目前在国际上已经基本被否定，人口学家Cohen更是斥责“适度人口”为“难以捉摸的概念”，并以1679-1994年期间有关地球最多能容纳多少人口这一研究为例，发现人口预测结果相差悬殊，最少的不到10亿人，而最多的可以超过1万亿人左右。
J.E. Cohen， How many people can the earth support？ New York and London：
W. W. Morton and Company， 1995，pp.212。
中国人口学研究的前辈刘铮先生也早就指出，不应该将未来时期的“适度人口”作为中国人口发展目标。这是因为，基于不同的衡量标准计算得到的“适度人口”规模往往相差悬殊，加之未来经济和科技发展往往很难准确预测，这就进一步增加了“适度人口”的不确定性。刘铮、张象枢、李建保等：《中国人口发展战略》，山西人民出版社1992年版，第13-16页。有关中国“适度人口”规模的研究充分证明了刘铮先生的观点，基于不同的经济、资源或环境目标，中国人口规模最少为2亿人左右，最多则高达17亿人左右。童玉芬：《人口承载力研究的演进、问题与展望》，《人口研究》，2012年第5期。
人口负增长战略除了作为其基础的“适度人口”理论存在致命问题，其有关通过削减人口规模直至“适度人口”规模的想法也很可能是“一厢情愿”。按照人口负增长战略的逻辑，要想达到所谓明显低于现有人口规模的“适度人口”规模，需要通过保持低生育率来逐渐削减人口规模，这是可以做到并且目前正在实现的。但问题是，如果达到了所谓“适度人口”规模，如何才能保持这一“适度人口”规模长期不变呢？实际上，在低生育水平下保持所谓“适度人口”规模是不可能的。也就是说，只要生育水平低于更替水平，长期来看人口必然会处于不断削减的过程中。
总之，由于各种原因，中国人口长期发展战略的目标一直未予明确，这也导致了对于低生育人口形势判断和人口政策主张的分歧。人口负增长战略作为一种人口发展理念，不仅在学术界和相关政府部门产生了很大影响，而且也通過潜移默化的方式影响了各阶层民众的人口观和人口理念。通过以上分析可以看出，作为人口负增长战略理论基础的“适度人口”理论已经基本被学术界和人口发展实践所否定，在当前极低生育水平下人口负增长战略所追求的“适度人口”规模也不可能长期保持，按照其发展轨迹将使中国人口处于不可控的持续削减过程中。因此，在“七人普”所反映的严峻的低生育形势下，应坚决拒绝人口负增长战略，不要再刻意追求削减中国人口规模，而要将战略重点转移到千方百计提升过低的生育水平，通过有效的人口治理和人口政策优化来尽量减缓人口过快少子化和老龄化对经济和社会造成的全面冲击。
四、 人口治理与人口政策优化方向和路径
三孩政策的实施具有重要意义。一方面，三孩政策是继“全面两孩”政策之后人口政策的进一步优化，将生育空间从两孩进一步放宽至三孩。另一方面，三孩政策也只是整个人口政策优化过程的一个新的开始，是迈向全面取消生育限制的中间一站。在明确中国人口长期发展战略的前提下，客观研判中国低生育水平下的人口形势及发展趋势，制定切实有效的人口治理策略和人口政策优化措施，对于有效缓解中国少子化和老龄化程度和速度，创造更加有利于经济和社会良性运行的人口环境至关重要。
当前研究对于人口政策的理解一般局限于生育政策及其配套措施方面，包括发放生育津贴、增加产假和育儿假、为子女入托和入学提供便利、男性更多分担育儿工作、协调育龄夫妇家庭与工作的平衡等。这些具体措施和举措固然非常重要，在西方发达国家和地区也已有大量政策实践，但是本研究认为，要探讨中国当前及未来的人口政策优化问题，需要进一步拓宽视野，引入人口治理的视角重新审视中国人口政策优化的基本逻辑，这样才能找准人口治理和人口政策优化的着力方向和具体路径。同时，还需要完成从过于依赖宏观人口计划向宏观规划与微观育龄个体并重的政策转向。
（一）人口治理与人口政策优化的方向
要探讨人口治理策略和人口政策优化方向，首要的问题就是厘清其基本逻辑。三孩政策既是对“全面两孩”政策不能有效提升生育水平的直接回应，又是未来全面取消生育限制的一个过渡性政策。一方面，三孩政策与“单独二孩”政策和“全面两孩”政策的实施逻辑存在较强一致性，即仍然是在限制生育的框架内来试图有效提升生育率。从局部地区、部分人群可能具有较强多孩生育偏好的角度来看，采取和实施渐进路径的政策有其合理性。另一方面，三孩政策虽然主要延续了以往人口政策优化的基本逻辑，但也隐含了一些重要改变。作为对“全面两孩”政策进行扬弃的替代性政策，三孩政策本身已经包含对于过去过分依赖宏观人口计划这一传统思路的反思和修正，预示着政策层面一定程度的微观转向，更加注重宏观人口计划与微观育龄个体两种视角的有机结合。
以往人口政策的制定和优化基本采取的是宏观视角，即主要依赖于对于人口规模等宏观人口指标的计划和规划。“单独二孩”政策和“全面两孩”政策实施前后，无论是对于政策实施的可行性探讨还是政策实施后的人口效果评估，采用的都是总和生育率、年度出生人口规模等宏观层次指标，而鲜有对育龄个体自身生育意愿和生育行为的特别关注。比如，“全面两孩”政策实施之前，当时的主要顾虑是政策调整导致的出生堆积问题，即担心年度出生人口增加过多。翟振武、张现苓、靳永爱：《立即全面放开二胎政策的人口学后果分析》，《人口研究》，2014年第2期。不过，低生育的形势远超人们预期，“全面两孩”政策实施之后不仅没有出现所谓的人口高峰，而且从2018年开始年度出生人口不升反降，2020年出生人口规模仅为1200万人，在凸显低生育形势的严峻性之外，也宣告了原有宏观人口计划思路亟须调整。
本研究引入人口治理的视角，认为人口政策优化需要从单纯依靠宏观人口计划的思路转向宏观人口指标和微观育龄个体并重。Z. Zheng， Reproductive behaviour and determinants in a low-fertility era in China.Asian Population Studies，Vol.15， No.2（2019）， pp.127-130.人口负增长战略认为存在所谓的“适度人口”规模，并认为中国应该致力于削减人口直至这一“适度人口”规模，本研究前文已经指出了这一战略存在的致命弱点。其实，人口负增长战略是只注重宏观人口计划而忽视微观个体生育行为的典型代表。亿万个体生育行为汇聚成了宏观的人口发展指标，人口学者的作用不是用社会工程的视角去设计宏观人口指标到底是多少，而应该着眼于微观层次育龄个体的实际生育意愿和生育行为。具体来说，生育率过高时通过提供必要的节育知识、设备和药物帮助育龄夫妇实现自主生育，生育率过低时则通过加大公共政策对于生育抚育的支持力度帮助育龄夫妇实现自己的生育目标，也只有这样才能得到较为理想的宏观层次人口发展指标。
人口零增长战略不仅注重宏观计划，而且关注微观个体。从宏观层面来看，更替水平是一个社会正常继替和运行的标准，低于这个水平最终将导致人口的削减，生育水平过低长期来看甚至会导致一个社会人口的消亡。从微观层面来看，绝大多数育龄夫妇的理想子女数为两个子女，其与宏观层次的更替水平保持一致。因此，基于人口零增长战略视角，公共政策的着力点应该是充分尊重育龄夫妇本人的生育意愿，努力营造生育友好的经济、社会和家庭生态，通过积极的公共政策来解决“不想生”“不敢生”“养不起”等问题，在提高生育意愿的同时尽可能使得生育意愿能够转化为实际生育行为。事实上，微观个人层面的问题解决好了，宏观层面的人口发展指标必然会变得更为理想一些，人口少子化和老龄化的严峻程度也会尽可能减缓一些。
（二）未来人口治理与人口政策优化的具体路径
要探讨中国未来人口治理与人口政策优化的具体路径，首先需要坚决拒绝人口负增长战略，同时要坚持宏观人口计划和微观育龄个体并重的人口治理逻辑，以此为基础来探讨应对当前和未来低生育风险和人口老龄化冲击的公共政策措施才能更具精准性。本文接下来将借鉴Lutz提出的政策分类范式，将人口政策划分为缓解性政策和适应性政策进行分析。W. Lutz， Adaptation versus mitigation policies on demographic change in Europe.Vienna Yearbook of Population Research，Vol.5（2007）， pp.19-25. 其中，缓解性政策主要指通过放宽生育限制或施加公共政策刺激来试图提升生育水平，增加年轻人口规模和比例，包括生育限制的進一步放宽直至最终完全取消、通过家庭政策来提振过低生育率、通过户籍政策和移民政策改革引入更多年轻劳动力等;P. Demeny， Population policy dilemmas in Europe at the dawn of the twenty-first century.Population and Development Review，Vol.29， No.1（Mar.，2003）， pp.1-28.适应性政策主要指通过经济和社会政策的全面重构来适应当前和未来的人口少子化和老龄化社会，包括劳动就业和社会保障制度改革、区域发展政策等。S. P. Morgan， Is low fertility a twenty-first-century demographic crisis？ Demography，Vol.40， No.4（Nov.， 2003）， pp.589-603.
1.缓解性政策
当前实施的三孩政策将政策生育空间进一步提高至三孩，但是具体实施效果如何，还要看亿万育龄夫妇的自身生育意愿和实际生育行为。本研究认为，如果三孩政策仍然不能有效提升生育水平，那么下一步应考虑全面取消生育限制，将生育决策权最终完全交回育龄夫妇手中。未来如果能够全面取消生育限制，即使生育提升效果未必尽如人意，其也具有标志性意义，即人口政策优化逻辑的彻底转变和重塑。从逻辑上来说，当前三孩政策仍然属于限制性政策框架，主要是将原先被政策限制（想生三孩但原“全面两孩”政策不允许）并且具备生育三孩实力（比如家庭经济实力、个人健康状况等）这部分人群的三孩生育意愿转化为实际生育行为。
在生育限制不断放宽的背景下，应逐渐完成从生育政策向家庭政策的转变，这也是从宏观人口计划向宏观规划与微观育龄个体并重制度范式的转变。家庭政策将着眼于微观层次家庭和育龄个体有关生育的基本需求，本着提升育龄个体的生育意愿以及保障生育意愿能够切实转换为实际生育行为的目的，同时拓宽制度视野，不再局限于“就生育谈生育”，而是遵循个人全生命周期、社会全人群的人口治理模式，多措并举，努力营造结婚友好、生育友好、儿童友好、育龄女性（职场）友好、家庭友好的社会文化环境。
世界其他国家实行的家庭政策也可以一定程度上为中国提供借鉴。其中，美国家庭政策的典型特点是更加注重育儿工作的男女平等，通过改变传统的家务分工模式，使得男性更多地参与到育儿工作中。北欧诸国的家庭政策（即“斯堪的纳维亚式”家庭政策）的鲜明特点则是注重家庭和儿童福利，家庭政策“大礼包”包括发放育儿津贴、增加产假和陪产假、配置社区育儿设施等。新加坡的家庭政策则更具综合性，除了兼具美国和北欧诸国家庭政策的一些优点之外，还包括通过建立相亲网站为未婚男女提供约会机会、通过减税等手段鼓励祖父母或外祖父母进行隔代抚育等措施。
目前在国内许多城市开展的“抢人大战”凸显了缓解人口少子化和老龄化的另一项关键人口政策，即从外地或外国吸引年轻劳动力的户籍政策和移民政策。1958年中国户籍制度正式建立，20世纪80年代开始有所松动，人口从农村向城市的流动也从20世纪90年代开始不断加速，“七人普”显示当前流动人口规模已经达到3.758亿。随着各地区少子化和老龄化进程的加快，经济较为发达省份和城市对于流动人口的态度也发生了很大改变，户籍政策从最开始引进高层次人才转变为引进高素质劳动力，目前已呈现“抢人”状态，学历、职业和社保门槛都大幅降低。与此同时，国家层面也开始着手考虑调整和优化引进外籍居民的移民政策，包括引发广泛热议的引进菲佣、制定《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》等。不过，如果着眼于移民微观个体层面，那么无论是引进国内其他地区年轻劳动力还是国际移民都只是一个短期缓解的政策。因为移民本身会变老，其家庭也往往会逐渐在迁入地团聚。还需要特别指出的是，国内迁移在给迁入地带来“人口红利” 的同时，也加剧了欠发达地区尤其是农村的“人口负债”和养老负担;而国际移民由于文化、意识形态、价值观等方面存在的差异，容易引发移入国民众不满情绪甚至影响社会稳定，这在欧洲和美国引入移民实践中已经得到了充分体现。P. Demeny， Europe"s two demographic crises：
the visible and the unrecognized.Population and Development Review，Vol.42， No.1 （Mar.，2016）， pp.111-120.
2.适应性政策
各种人口预测结果显示，中国将于2025年前后出现人口负增长。从人口规模和人口结构变化来看，即使依据较为乐观的人口估计，2030年左右中国将开始人口规模和结构的快速变化，在生育率不继续降低的条件下，2050年左右人口结构的变化会相对趋缓，但总人口规模仍然会持续快速削减。基于以上对未来人口形势的判断，尤其在生育率不能显著提升的情况下，中国应在制度安排上做好适应这种未来人口发展趋势的各方面准备。客观来说，中国当前还有10年左右的黄金人口“窗口期”，用于尽快制定适应性政策。否则，如果等到2030年以后人口结构和规模进入快速变化的通道再着手建立相应制度和政策，不仅会显著增加政策实施难度，而且政策效果也很可能会大打折扣。
即将实行的延迟退休政策近年来引发社会各阶层广泛关注和热烈讨论，其从实质上来说属于适应性政策的一种。当然，适应性政策并不局限于延迟退休政策，其范围要更为广泛。从宏观层面来讲，适应性政策主要指国家需要从经济和社会层面建立适应人口少子化和老龄化的各项制度安排，包括劳动就业和社会保障制度改革、区域发展政策等;从微观层面来讲，适应性政策要帮助增强家庭自身发展水平和抗风险能力，尤其要关注独生子女、空巢老人、生活不能自理老人和高齡老人等重点人群。
相比于以延迟退休为代表的劳动就业与社会保障制度改革，人们对于区域发展政策的关注相对较少。在当前人口区域分化趋势不断加快、人口和资本日渐呈现自北向南流动态势、人口向东南沿海发达地区和城市不断聚集的人口大势之下，区域发展政策应成为人口治理和人口政策优化的重要组成部分。应重点关注东北和西北地区尤其是其农村地区的人口负增长问题，在试图减缓人口外流趋势的同时，更多从产业、教育、医疗和住房等各方面做好适应长期人口负增长、人口快速少子化和老龄化的准备，尽量降低这些地区的人口风险。
需要指出，适应性政策的实行难度可能并不亚于缓解性政策。无论是延迟退休政策，还是区域发展政策，目前仍然存在较大争议。其中的重要原因在于，任何改革都会导致或多或少的“利益相对受损群体”。如何在政策分歧中最大程度凝聚共识，可能是缓解性政策和适应性政策需要共同面对的待解难题。
五、 主要结论
“七人普”数据的公布和三孩政策的实施，进一步凸显了中国当前和未来低生育和老龄化形势的严峻性。中国当前和未来的人口发展不仅将对国家经济、劳动就业、社会保障、医疗、教育、住房等方方面面产生重大影响，而且事关亿万家庭的幸福安康和广大人民群众的根本福祉。中国当前和未来面临的少子化和老龄化形势不容乐观。中国于1971年开始实施“晚、稀、少”的人口政策，经过了10年左右时间完成了现代人口转变，又于1981年开始实施以独生子女为主的人口政策。生育率经过20世纪80年代的波动徘徊，于1992年下降到更替水平以下，真正实现了低生育水平。在人口政策和经济社会发展因素共同作用下，中国低生育水平一路走低，“单独二孩”政策和“全面两孩”政策虽然对提升生育率起到了一定作用，但仍然不能彻底扭转生育率颓势。“七人普”结果显示，2020年中国出生人口仅为1200万人，总和生育率已经处于1.3的极低生育率水平。在当前人口形势下，中国将最迟于2025年前后实现人口负增长，2030年至21世纪中叶期间总人口规模和少儿人口规模将进入快速减少通道，老年人口规模将快速增加，人口少子化和老龄化也将呈现加速趋势。21世纪中叶之后，在生育率不继续下降的前提下，尽管老年人口规模的增加趋势将有所放缓，但人口少子化和老龄化的形势依然非常严峻。
在当前人口形势下，鉴于人口事实层面已经非常清晰，人口治理和人口政策优化的难点主要在于人们对于低生育形势的不同认识，而不同认识的背后体现的是有关中国人口长期发展战略目标的分歧。中国人口发展战略研究起始于1979年，人口负增长战略和人口零增长战略是其中两种主要观点，其影响一直延续至今。人口负增长战略以“适度人口”理论为基础，认为中国当前人口规模远高于“适度人口”规模，因此应该通过大幅抑制生育率来实现人口快速削减直至达到“适度人口”规模。实现低生育以来，人口负增长战略又分化为人口大幅负增长战略和人口适度负增长战略，但其核心主张、论证逻辑等始终如一。本研究表明，人口负增长战略所依据的“适度人口”理论并不成立，即使将来通过大幅削减人口实现所谓“适度人口”规模，这一规模在严峻的低生育形势下也不可能长期保持，中国人口将进入一种不可控的持续削减状态。因此，应该坚决拒绝人口负增长战略，按照人口零增长战略的主张，将回归更替水平作为政策目标，千方百计减缓人口少子化和老龄化对经济、社会、家庭和个人造成的不利影响。
在拒绝人口负增长战略的基础上，本研究提出中国当前和未来人口治理和人口政策的优化方向和具体路径。首先，人口治理应当从过于依赖宏观人口计划转向宏观计划与微观育龄个体并重，重点从育龄个体的微观视角，通过一揽子公共政策来提升其生育意愿以及保障实现生育意愿转化为实际生育行为。其次，今后需要实行更具包容性的人口政策，人口政策的优化路径主要包括缓解性政策和适应性政策两方面。缓解性政策主要致力于缓解当前和未来的人口少子化和老龄化程度，包括未来完全取消生育限制的可能性、通过家庭政策来提振生育水平以及通过户籍政策和移民政策改革来吸引国内外人才和年轻劳动力等具体举措。适应性政策则主要指通过经济和社会的全面重构来适应人口不断少子化和老龄化的社会，主要包括劳动就业与社会保障制度改革、区域发展政策等。
（责任编辑：徐东涛）
下一篇：从电子警犬说起
