民族地区基层治理的创新实践

罗莹　文侃

[关键词]  基层治理;乡村振兴;西昌;网格化

[基金项目]  中共四川省委省直机关党校2021年度一般调研课题（援藏援彝专项）“创新基层治理策略 助推脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接——西昌多样化治理策略实践”（SCJD2021DYZX09），课题组负责人：罗莹，课题组成员：文侃、白史各

[作者单位]  中共西昌市委党校

在脱贫攻坚中，西昌市紧紧围绕“两不愁三保障”目标和“四个好”要求，2016-2020年全市累计投入各级扶贫资金284141.04万元，全面完成47个贫困村退出、6450户27001名建档立卡贫困人口脱贫任务，历史性消除绝对贫困，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接打下坚实的基础。

实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务和新时代“三农”工作的总抓手，是西昌践行新发展理念、向现代化迈进的重要基础性工作。按照《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、省州以及市党代会的部署要求，西昌市于2018年8月提出了《加强基层治理推动乡村振兴的意见》，审议通过并实施了《西昌市实施“红色引擎”工程加强农村基层组织建设三年行动计划》《西昌市加强基层法治建设三年行动计划》《西昌市乡村文明水平提升三年行动计划》《西昌市加快化解农村突出问题三年行动计划》等系列文件。

实践与成效

——以党建为引领，打造并完善乡村治理体系，让治理有方向。坚持以党的政治建设为统领，以“建强体系、引领治理”为主题，围绕打造治理引擎、提升治理能力、搭建治理载体、补齐治理短板，不断完善乡村治理体系，努力形成可复制、可推广的党建引领乡村治理西昌模式。

设置党员“红色片长”分片治理，以规范党员先锋示范服务为重点，建立“片长抓网格、格中有党员、党员强服务”的党员联系服务群众工作体系。科学合理设置红色片区，因地制宜对行政村、拆迁安置小区、重点项目建设区等区域纳入划片，补齐党建引领基层治理的重要短板。在正常离职的党员村组干部、党员后备干部、五星级党员中挑选一批政治过硬、忠诚担当、务实清廉的党员担任红色片长，作为党组织深入群众的“神经末梢”，发挥“宣传员”“联络员”“调解员”“服务员”“引导员”作用，打通联系服务群众的“最后一公里”。

——以科技为支撑，创新网格化治理模式，让治理有保障。西昌市自2013年开展网格化服务管理工作以来，着力解决条块职责不清的问题，通过差异化职责促进条块融合，通过组团式下沉强化基层力量，推进管理方式从被动处置问题向主动发现问题、解决问题转变，实现社会基层治理服务的常态化、人性化、精细化。

网格化服务管理信息系统2017年由“6411”信息系统升级为“9+X”信息平台体系。目前，设立市级中心1个、乡镇（街道/景区/工业园区）等二级分中心27个、工作站274个;划分网格1440个，编制完成《全市网格地图册》;招聘专兼职网格管理员、网格服务员1707名;同时将党委、政府相关职能部门纳入指挥调处平台，形成了一套闭环流程，实现一站式、一条龙、一体化的网格化服务管理体系。目前，西昌市“网格化+N”服务管理模式已经延伸到多个领域（网格化+消防、网格化+协助法院执行、网格化+志愿服务、网格化+基层党建、网格化+禁毒，等等）。

——以整顿为契机，保持扫黑除恶压倒性态势，让治理有突破。西昌市紧紧围绕“一年打击遏制、两年深挖根治、三年长效常治”总体目标，深入开展扫黑除恶大决战，深化“六清”行动，始终保持对黑恶势力压倒性斗争态势。

自开展教育整顿以来，市教育整顿领导小组在严格按照党中央、四川省委、凉山州委部署要求，坚决落实“规定动作”，不遗余力地完成好每一个环节、每一项工作任务和目标要求的同时，积极创新“自选动作”，在学习教育、查纠整改、总结提升阶段都紧密结合凉山和西昌实际，突出凉山特色，创新西昌亮点，特别是把凉山最为突出和最需要整治的家支家族干预、妨碍执法司法;缉毒禁毒工作中不作为、乱作为;特权思想严重、纪律作风不严不实等3项突出问题和“N”个特有问题作为“自选动作”纳入查纠整改中“整治顽瘴痼疾”的主要内容，形成“6+3+N”模式开展专项整治，在抓好“6大顽瘴痼疾”整治的同时，抓好3项凉山突出问题的整治，抓好“N”个本地、本部门特有问题的整治，以自我革命的勇气和决心，动真碰硬、刮骨疗毒，扎实开展大排查、大清查、大整治，做到全市政法队伍教育整顿工作有特色、有亮点、有成效。

——以家园为依托，打好禁毒防艾全民性战争，让治理有力度。创禁毒攻坚品牌，健全“禁、技、网联合打击”作战模式，创新“紧盯过境、两头延伸、主动打击”工作机制，构建“1+N”戒治康复格局，建暖心绿色家园。

西昌市绿色家园是西昌市2018年投资4600余万元，将原西昌市戒毒康复中心改扩建而成，并成立西昌市绿色家园管理委员会，下设康复路社区。于2020年4月正式挂牌，设计收治规模1000人，现有居民582人，是实现对吸毒人员的有效管控、戒治、救助、矫正和安置，帮助吸毒人员顺利回归社会的暖心社区家园。绿色家园是夺取禁毒人民战争最终胜利和打赢凉山禁毒攻坚战的重要支撑，建设项目从容纳能力、管理运行、企业引进、基础建设等方面进行了系统科学的统筹规划，确保西昌市绿色家园运行发展达到目标预期。

问题与思考

西昌在基层治理策略上不断探索实践，做了很多有益的尝试，积累了较多经验。但是，在全面乡村振兴中，真正实现农村治理体系和治理能力现代化还有很长的路要走。

通过对基层干部和群众的调研，发现农村基層治理仍然存在诸多问题。例如，由于治理规则复杂化、治理能力过密化等原因引起的基层治理“内卷化”问题，一些原本可以有效提升社会治理水平的投入和探索，却并未获得与投入水平相匹配的治理绩效;由于驻村干部、村组干部政治素质、业务能力、发挥空间等不足，导致整体治理水平不高;由于大部分青壮年外出务工，农村后备人才力量不足且老龄化问题严重，农村“空心化”;农民及其利益诉求高度流动和分化，农村社会矛盾日益复杂，农民缺乏组织性和参与基层治理的积极性，自治主体弱化等。

习近平总书记指出：“国家治理的重点在基层，难点在基层，必须把社会治理的重心落到城乡基层。”在深入推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，以及未来全面乡村振兴中，西昌将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，以乡村治理体系和治理能力建设为主攻方向，以增进农民群众的获得感、幸福感、安全感为基本前提，以健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系为根本目标，在乡村治理的重要领域和关键环节积极创新、大胆实践，探索建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的乡村社会治理体制，为全省民族地区创新乡村基层社会治理提供可复制、可推广的西昌样本。

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