基层社区应对突发事件能力建设的思考
杨佳丽 赵永贵 许桂容 马学花 胡海红
摘要：当今世界人们时刻面临着各种各样的风险和威胁，突发事件的发生更是扰乱着正常的社会秩序。以新型冠状病毒肺炎的突然爆发为例，其引发了严重的社会公共安全危机，给国家、社会的治理体系和治理能力带来一场严峻的考验。社区作为社会交往中人员活动最频繁、人员构成最复杂的地点，成为此次疫情防控中“早发现”“早隔离”的主要战场，具有重要的战略地位。本文通过对基层社区在应对突发事件中薄弱环节的探究和透析，进行进一步的阐释和补充，希望能够切实提高我国基层社区的治理能力，解决现存问题，提出针对性的指导意见，推动基层社区体系化、规范化的建设和发展。
关键词：基层社区;突发事件;疫情防控;社区治理;能力建设
引言
自新型冠状病毒肺炎（文中简称新冠肺炎）2019年12月在武汉发生以来，已历时一年有余，其传播速度之快、传染性之强、影响范围之广，对全世界而言都是一次严重的危机和考验。社区作为社会治理的基础，是疫情防控中最基本的防控单元，也是内防联控、外防输出的重要抓手。北京市指导疫情防控工作中提到：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”
此次疫情事件本身是不可预知的，符合突发事件的各个特点，这就要求基层社区采取针对性的手段，进一步提升自身应急管理的各项能力建设，从而达到保护居民生命安全、维护群众公共利益的目的，并在维护社会稳定、国家安全等方面发挥不可替代的积极作用。
1 突发事件的特点
法律概念上的突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据其自身的概念和特性，结合学术界的研究和讨论，归纳总结出以下几种特点供本文调查研究。
1.1 突发性
绝大多数突发事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的，使人们的正常生活受到影响、社会的有序发展受到干扰。随着气候变化、人员频繁流动以及不健康的生活方式等多种因素的影响，全球任何一个国家和地区都可能面对突发公共卫生事件的危险。突发疫情对于地区、国家，甚至于全球的经济发展、社会稳定、民生保障等关乎人类生存的方方面面都会带来重大的隐患，极具挑战性。
我国从建立卫生防疫站开始，已经逐渐建立一套较为完整的疫情预防机制。尽管如此，在此次的新冠肺炎的传播过程中，速度快、手段多样、影响范围广的一系列特殊性，还是超出了我们的预警预控能力，新冠肺炎第一次在人类社会大规模的突然袭击，迅速冲击着现有的医学条件和科学技术水平，给人类带来新的难题。
1.2 不確定性
突发事件具有高度的不确定性，一是发生状态的不确定性。突发事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模暴发通常是无法提前预知的。有些自然灾害通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定是哪些不确定因素造成的结果。二是事态变化的不确定性。突发事件发生之后，由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数情况的决策属于非程序化决策，响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道，都会对事态的发展造成影响。
新冠肺炎在武汉的出现本身就是不可控事件，而且由于缺少相关的认识，首例患者及感染人员并未得到重视，也并没有在一开始就采取强制防控措施。但在全国二十几个省都出现输入性的病人后，现实条件要求我们必须采取严格的措施控制疫情，遏制疫情地继续蔓延。
1.3 危害性
突发事件的破坏性来自多个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱。在危害发生后，由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打乱社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。
疫情的突然袭击让整个国家陷入了短暂的恐慌，产生了很多的社会问题。为了遏制疫情的进一步传播，封闭传染源，各个省区启动一级响应，实施管控、限制化管理。当疫情逐渐发展为全球大流行后，由于不同的治理政策和不同的国情和条件，造成了世界范围的恐慌，而且为了隔绝可能存在的病原体，很多存在潜在病毒的寄生动物都遭到了毁灭性的打击，整个人类社会及自然界都付出了十分惨重的代价。
2 基层社区疫情防控中的存在的问题
基层社区在本次新冠肺炎疫情防控中发挥着至关重要的作用，在维护稳定的社会秩序与提高疫情防控的效率方面独树一帜，但在发挥积极作用的同时，部分社区在防控中还存在着一些显性的短板。通过实地调研、线上的文献阅读及调查研究等各种方式，进一步研究基层社区在应对突发事件中存在的安全风险与应对的具体路径，在当下仍具有较强的现实意义。
2.1面对疫情突发性的统筹协调能力不足
2.1.1 物资统筹调配方面 随着疫情防控工作的进一步开展，自武汉城市2020年1月23日10时“封城”后，全国各地中高风险地区都出现了“封路”、“封村”的现象。由于当时疫情还未得到有效医学手段控制，基层社区也只能通过限制居民出行来切断传播途径。在这期间，应急物资的检测、运输渠道的开放、运输人员的统筹安排以及需要协调配合的其他力量等方面还存在着缺失现象。封锁社区之后，物资的统筹调配不仅包括对医疗设施和医疗物资的短缺补充，也包括解决社区居民对于日用品的需求问题。但由于疫情突发性较强，基层社区缺少统一的备货渠道，相当多的社区仅仅设立一个服务站用于日常物资的补充，例如新鲜蔬菜、水果以及其他物资，但难以满足整个社区居民的需求。
2.1.2 社会团体衔接经验不足 社会组织和个人组织有序参与突发事件预防的相关经验不足，无法充分发挥自身优势。青年志愿者、民间社会团体等在疫情爆发之后第一时间并未有效投入到疫情防控的工作中，缺乏与基层社区工作人员的实时沟通。由于部分社区对于志愿者培训、组织等工作流于形式，社会团体在介入疫情防控工作后缺少对社区工作的认识，反而给社区工作人员带来掣肘，造成了社区疫情防控工作刚起步时的各种冲突，志愿者缺乏安抚居民的经验，无法及时有效地解决冲突，影响了疫情防控工作的顺利进行。
2.2 面对疫情不确定性的组织协调能力不足
2.2.1 “硬核”宣传，引发社区居民恐慌 在新冠疫情初期，各个社区都采用了强硬的手段来限制社区门口的人员出入，最典型的就是封路断桥、一些简单粗暴的横幅标语和对个人信息的披露。例如喀什融媒报道的山东潍坊某小区的标语“我们这没有雷神山、也没有火神山，更没有钟南山，只有抬上山”，南方都市报报道的“今年上门，明年上坟”、人民日报报道的“现在请吃的饭都是鸿门宴”等等。又例如在武汉封市之后的一小段时间，武汉市长宣称已经有500万人因为春节和疫情消息从武汉返乡，在社会舆论的层层推动下，那些从湖北返乡的人受到来自“正义感”爆棚的网友的道德谴责。而部分社区却迎合了这种舆论，阻止湖北返乡人员返乡，将其姓名公布到社区宣传栏中，更有甚者，强势禁止湖北返乡人员入住宾馆。
对于这些以吓阻、威胁的方式来阻止居民外出的手段，一方面确实起到了迅速传递抗疫氛围的作用，但是更多却让居民缺乏安全感。恶性宣传标语的背后恰恰反映了基层社区治理能力的不足，本质上是社区采取的手段“不管用”，而只能寄希望于“露骨”的标语来威慑居民的抗议。另外，这种粗俗的标语很容易引起居民的反感以及恐慌。
2.2.2 在应急事件中对独居老人的关照度不足 疫情防控期间，很多日常并不常见的工作人员也参与到疫情防控第一线，但在疫情防控期间，有一部分工作人员不考虑当事人的实际情况，武断的根据疫情防控的要求机械的执行防控指标。面对社区的禁止性要求时，能不能考虑多一些人文关怀。在社区居民的人员比例中，老人占据了很大的一部分，而且在老人这个相对弱势的群体中，也有很大一部分的独居老人和长期生病的老人，在疫情防控的重要阶段，这些老人不得不独自呆在家中，缺乏娱乐锻炼的机会和排解空闲时间的方法，容易造成其身心不适，引发健康危机。
2.3 应对突发事件的后勤保障能力不足
2.3.1 社区工作人员数量不足 社区作为阻挡病毒传播的第一道防线，需要投入大量的人力物力来进行严格的筛选排查工作。以银川市长城花园社区为例，社区共有七个小区，住户多达一万，而社区常驻工作人员只有十四人。疫情初期，各种防控统计事务繁琐而又冗杂，每天都要核实社区的出入情况、不断更新社区的最新状况、核查隔离人员的体温、还要给社区居民做好宣传工作，平复居民的恐慌情绪。在这种大规模、高强度的管理模式下，每位社区工作人员的休息时间不足六小时。巨大的工作量和有限的人员彼此矛盾，持续地挑战着工作人员们的心态和能力，影响着基层社区面对突发事件解决问题的效果和能力。
2.3.2 防护设备准备不充分 在遇到突发的公共卫生事件，防护服等防护物资的作用举足轻重，它能够最大限度的降低传染病菌对于医生、护士以及工作人员生命健康的威脅程度。但是在当时除我国武汉地区的部分社区拥有较为充足的防护设备外，其他社区的防护设备都陷入了捉襟见肘的境地。社区工作人员在入户排查信息、安排隔离人员入住时都有被传染风险。在中低风险地区，由于防护资源的短缺，疫情初期社区工作人员往往只简单的配戴口罩就坚守在岗位上。以实际调研为例，疫情防控前期，银川市金凤区宝湖社区的工作人员，每天只发5个口罩，没有防护服、一次性手套、消毒等物品。
当前疫情虽然进入了平静期，但是我们谁也无法确定下一轮的“进攻”会在何时发起。因此，如何弥补社区后勤保障能力不足的问题，也是疫情防控进去入常态化阶段我们必须解决的难题。
3 基层社区能力提升的对策建议
3.1 增加统筹协调能力
首先作为疫情防控的主战场，社区应当及时有效的提供保障社区居民的日常物资以及医用物资等。在疫情初期，口罩、护目镜和防护服在全国都比较缺乏，很难保障每一位社区工作者都有充足的防控物资。对此社区要发挥社区居民自治组织的优势，广泛动员社区居民对疫情防控的积极性，积极接受社区居民的捐赠、社会组织的捐赠，社区也要做好和上级组织衔接好物资供应链，做好统筹处理工作。在疫情防控中如何保障社区居民的日常生活物资也是社区面对的另一大难题，社区应当发挥统筹协调的优势，积极协调各方运送生活物资，开通蔬菜食品专送渠道，解决居民生活困难，尽自己最大可能做好居民工作。
其次，必须积极地坚持党建引领，让党组织发挥着总揽全局、协调各方的优势。在疫情爆发后各级党组织迅速反应，着手防控工作，将疫情防控的要求落到实处，在基层社区的党组织也全心全意的为社区居民服务，充分发挥着社区疫情防控的主体作用。积极协调各方，最大程度上动员社区居民、社区工作人员和热心志愿者投入到社区疫情防控工作中，合理安排人员工作，发挥统筹协调能力，完善社区的能力建设。
3.2 发挥组织协调能力
首先，要解决好社区宣传工作的问题，在疫情防控形势严峻的关键时期，居民及防疫工作人员的思想稳定工作也是重中之重，让居民了解防止传染、保护自己的重要性，做到积极佩戴口罩，非必要不外出，最大程度的保护自己及家人。当下基层社区中，居民的宣传工作都由居委会负责，为了缓解疫情防控居民的精神状态，宣传防控指示、安排具体任务等，都需要积极营造社区宣传工作的氛围，党政、行政系统要积极宣传正确的价值取向，推动基层社区宣传队伍的建设、在宣传工作中加强对居民精神状态及身体健康的了解、注重提升宣传队伍素质，使宣传工作紧跟形势、贴合实际，深入生活。积极开拓社区应对突发事件各种能力水平，不断更新自我认知，充分提炼自己价值，增强舆论的引导作用。
其次，要想在社区治理过程中做到面面俱到，就必须完成社区网格化建设的改革完善。社区网格化管理是指一种以网格为基础、以精细化管理为目标、以社会化为手段的基层治理模式的一次创新，将程式的街道办事处、社区按照一定的标准在原有的基础上进一步细化和分成若干的网格，在网格管理中重点突出严防死守，采用地毯式追踪排查，不留死角，处处注重落实，重视最终成效。既要保证社区防线严密，又充分保障社区居民必需的生活物质。为了确保疫情防控能够达到实际要求，各个社区都开始完善自己的网格化管理，积极主动的组织界定网格的职责和权限、工作范围与工作要求，解决社区工作人员不主动承担责任的弊端，从根源上激发社区工作人员的积极性。实施网格化的管理，有助于面对社区突发事件，能够及时发现并报告突发事件的相关信息，排查隐患，做好突发事件提前隐患排查、应对预案，及时搜集隐患信息并对有关部门报告，协助解决。
在这次疫情防控过程中，网格化的高效管理，不仅让责任落到了实处，更重要的是让社区居民建立起一个完整的交流渠道，让社区居民积极主动的参与到疫情防控的工作中去。通过网格化的管理，提升社区的组织能力，能够在最快时间内高质量的完成任务，提升社区治理过程中对组织协调能力的把握。
3.3 强化后勤保障能力
为解决突发事件的关键时期社区人员不足的难题，应提前做好志愿者的宣传和整理工作。在街道和社区建立志愿者服务中心，安排专人负责志愿者注册管理工作，并主动招募注册志愿者为该服务站提供志愿服务。发挥志愿者服务中心的核心作用，规范注册登记程序，切实吸收有奉献精神和执行能力的志愿者，做好培训工作，提升志愿者的应对突发事件的能力。志愿者队伍的完善管理可以在面对突发事件时大大降低社區工作人员的劳动强度，推动社区工作积极向好发展。
其次，提高整个社会对于社会卫生服务所物资储备的战略意识，对于我国基层社区应对突发卫生事件具有前瞻性作用，从而保证在重大突发卫生事件中大部分社区能够充分做到自给自足、迅速有效的防护工作。这样能很大程度上强化社区的后勤保障能力，让社区在被动的工作面前，掌握主动的能力破解难题，为社区的能力建设提供保障。
4 结语
面对此次新冠肺炎的重大突发公共事件，我国基层社区积极响应国家政策及要求，从自身防护做起，保障社区居民生命健康，为国家疫情防控贡献自己的力量，体现了基层社区的能力担当、责任担当。在这个过程中，充分展现了我国治理体系与治理能力的巨大转变，也体现出基层社区在运作过程中对自己能力建设的创新性发展和改革。社区防控是微观把控，社区作为基层治理的主体，充分发挥了基层社区的各种优势，与居民的能力相互结合，依托社区组织，整合各类资源，健全社区服务，激发社区居民的信心与希望，将社区打造成为当前疫情防控的坚实堡垒和人民防线的基础性工程。将此次疫情中社区所发挥优势作用的经验做好总结，制定相应的办事流程与方法，做好更高质量的应急防控预案，不断完善基层社区在应对突发事件中的能力，以便未来能够更加及时主动高效的发挥作用。
参考文献：
[1]特大城市公共卫生安全风险与基层治理应对——基于新冠肺炎疫情下北京、上海、武汉的社区防疫经验[J]吴莹，葛道顺.学习与实践.2020（09）
[2]疫情社区防控中对网格化管理的再审视[J]刘春呈.理论月刊.2020（06）
[3]基层社区在突发公共卫生事件中应急处理的思考[J]王海涛.民主与法制时报.2020-02-22
[4]“互联网+”背景下突发公共卫生事件中社区应急管理研究[J]张瑞利，丁学娜.兰州学刊.2020（07）
*本文为宁夏大学2020年自治区级大学生创新创业计划项目“基层社区应对突发事件能力建设的思考—从新型冠状病毒肺炎防控中基层社区的典型代表出发"（项目编号为Q2020107490127）阶段性研究成果
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