政府与大学关系的调适
柳泳
摘 要：为提升俄罗斯高校在世界大学的排名，以此带动俄罗斯高等教育的发展，俄罗斯政府实施了特殊地位大学的建设战略，而我国现阶段为了争创世界一流大学，提出了“双一流”建设战略。在高等教育建设战略中，政府与大学关系的处理尤为重要，政府主导、市场化、法律化在短期内适应了政府与大学的关系，而从长期来看，政府与大学的关系处于不断变化之中。政府与大学关系将会不断地进行着调适，这也是两者关系趋于本源文化的体现。
关键词：“双一流”建设;政府;大学;俄罗斯特殊地位大学;调适
一、导言
进入21世纪以后，俄罗斯高等教育的发展遇到前所未有的困难，虽然苏联表面上给俄罗斯留下了庞大的高等教育财富，但是实际上，俄罗斯高等教育的发展与其经济发展一样遇到相当大的麻烦，从近年来的世界大学排名就可以看出，俄罗斯大学的排名非常不理想，就拿俄罗斯排名最靠前的莫斯科国立大学来说，排名很少进入世界前100名。根据 QS 世界大学排名榜，2006—2015 年期间，俄罗斯头号大学——莫斯科国立大学最好的两次排名是第93位（2006 年，2010年），其余年份不仅均在一百开外，最差的一年甚至排到第231 位（2007 年）。[1]虽然从上個世纪末开始，俄罗斯就已经进行了高等教育改革，且俄罗斯也加入了欧洲的博洛尼亚进程，但俄罗斯的高等教育仍然存在着诸多问题。为了提升国家的综合国力，促进高等教育的进一步发展，在新世纪，俄罗斯政府继续推行高等教育改革，颁布各项法令，提升高校的综合实力。2008年9月，俄罗斯前总统梅德韦杰夫签署《关于莫斯科国立大学和圣彼得堡国立大学享有特殊地位》法令，确立了这两所大学作为俄罗斯高校金字塔的顶尖地位。[2]而我国为了全面深化高等教育体制改革，促使由教育大国向教育强国的战略转变，于2015年提出了“双一流”建设。2015 年 8 月，中央全面深化改革小组审议通过 《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称 《总体方案》）。[3]就像俄罗斯特殊地位大学建设方案一样，“双一流”建设方案也是我国从国家这一层面推动高校发展的顶层设计。由此可见，从表象上看，俄罗斯特殊地位大学建设和我国“双一流”建设都是政府所推动的，但从深层次看，俄罗斯特殊地位大学建设和我国“双一流”建设的异同点值得研究，特别是政府和大学之间的关系方面，一直是中俄大学比较引人关注的聚焦点。
二、俄罗斯特殊地位大学建设的“特殊”政策剖析
（一）经费投入的“特殊性”
刚刚独立的俄罗斯政局较为动荡，经济发展滑坡较为明显，另外，俄罗斯教育经费的来源较为单一，即以国家财政预算拨款为主，因而，独立伊始的俄罗斯教育经费是比较匮乏的。为了解决这一重要问题，俄罗斯当局在教育经费投入机制方面也进行了一定的改革，主要就是将教育经费的国家单一投入改为多源筹措，而高等教育也顺应这一改革，在经费的筹措方面逐步采纳了多源机制。但是，在俄罗斯特殊地位大学建设方面，这种多源机制好像又出现了退缩的现象，似乎又回到了政府单一投入的机制。从现实情况来看，近年来俄罗斯政府确实加大了高等教育的经费投入，特别是针对特殊地位大学和联邦大学。普京作为总理的最后一道命令就是与两所特殊地位大学建设经费有关的，根据国立莫斯科大学的发展计划，他们将在三年内获得22.5亿卢布的拨款。[4]从2010到2012年这一期间，俄罗斯已投入690亿卢布支持重点大学更新设备、学术交流，吸引最好的国内外学者，其中国家研究型大学将获得320亿卢布，联邦大学将获得270亿卢布，两所巨型大学将获得100亿卢布。[5]由此可以看出，俄罗斯政府为了摆脱近年来高等教育发展的窘境，特别是在世界大学排行榜中排名的落后状况，在高等教育的经费投入方面做出了极大努力，特别是有针对性地增加了两所特殊地位大学的政府拨款，为两所特殊地位大学设立了专项经费，不言而喻就是为了促进特殊地位大学各方面的发展。而其目的也是显性的：其一，通过增强两所特殊地位大学的整体实力从而在短期内提升俄罗斯大学在世界大学排行榜中的排名，提高俄罗斯大学在世界高等教育发展中的地位;其二，从长远角度来看，俄罗斯政府以两所特殊地位大学的发展为切入点，起到以点带面的效果，从整体上促进俄罗斯高等教育的发展，进而为实现俄罗斯整体国家发展战略做出一定的努力。
展现俄罗斯特殊地位大学经费投入“特殊性”的另一个方面，就是政府还将允许特殊地位大学自己创建企业，这种企业可以生产各种科技创新产品，但企业是隶属于特殊地位大学的。这充分显现了两所特殊地位大学在经费使用方面具有一定的“特权”，也就是说特殊地位大学拥有一定的经费自主权，在一定程度上可以自由支配政府的经费。这也许只是表象上的存在，而探究其深入的事实就是，特殊地位大学经费的使用有其固有的目的性，而这一目的性是受政府影响的，主要还是为了实现政府的既定教育发展计划。
（二）自主权的“特殊性”
两所特殊地位大学在获得政府经费拨款方面展现出来的特殊性已经非常明显了，除了这一特殊性之外，首先，两所大学也拥有了特殊的自主权。首先，两所特殊地位大学的第一个自主权是自主的入学考试及自主颁发文凭。两所特殊地位大学可以按照自己的需要进行自主招生考试。近年来，俄罗斯一直实行国家统一的高考，因为俄罗斯政府认为国家统一的高考可以维护教育公平。就像俄罗斯总统普京所说：“中学毕业生应当有机会根据他们相应的知识水平进入高等学校，而不是取决于父母的财产状况。”[6]但是，对于高层次大学来说，统一的考试在一定程度上又会成为选拔人才的瓶颈。因而自主招生考试可以考虑到特殊地位大学的实际需求，选拔它们需要的人才。正如莫斯科国立大学校长维克多·萨多夫尼奇所认为的那样：“国家统一高考不应成为考大学的唯一标准。根据分数无法确定中学毕业生是否有能力和潜力从事科学研究，必须具有多种选拔方式。在全国范围内实行国家统一高考可能引起难以想像的后果。”[7]而且，为了进一步明确这一特殊的自主权，特殊地位大学还被特别允许颁发印有俄罗斯国徽的高校毕业证书。其次，完全自主的人才培养权也是特殊地位大学的特殊自主权的鲜明体现。俄罗斯前总统梅德韦杰夫曾签署过一项法令，批准俄两所主要大学莫斯科大学和圣·彼得堡大学拥有更多的自主权，这两所大学可以自主制定本校教育大纲标准及人才培养规格与要求。[8]两所特殊地位大学在自主招生的基础上享受了自主培养学生的权利，这对于发展中的研究型大学来说，又是一种别样的“福利”。也就是说，两所大学可以完全不受政府与其他外界的干涉来自主构建人才培养方案，在一定程度上可以促进大学多样化的自由自主发展，对于俄罗斯高等教育战略目标的实现是有一定帮助的。最后，两所特殊地位大学的另外一个自主权对于大学来说既是自身发展的一种必需，也是自身实力提升的一种必要，这一权利就是拥有完全独立的教学权利和科研权利。莫斯科国立大学章程规定：“莫斯科国立大学拥有自治权，对学校的教师、学生、社会和国家负责。按照俄联邦法律及本校章程自主选择与配备教学科研及工作人员，自主从事教育、科研、经济等活动。”[9]教学和科研权利对于大学，特别是大学的教师来说，重要性是不言而喻的，大学要走内涵式发展的道路，提升自身的实力，就需要用教学和科研来衡量，俄罗斯特殊地位大学所拥有的自主教学与科研权利是它们未来发展的一种内在保障。
（三）管理的“特殊性”
从外部管理来看，两所特殊地位大学的校长并不是由选举而产生，而是由俄罗斯总统直接任命的，校长的任职年限一般不超过五年，并且可以连任，这种校长的任命制在俄罗斯，甚至在全世界也是少见的。国家元首直接任命大学校长，一方面体现大学自身的重要性和特殊性;另一方面也体现了俄罗斯政府与大学关系的一种独有“传统”，大学仍然依附于政府，政府依然管控大学。
这也是政府间接控制大学的一种新形式。就如伯顿·克拉克所言：“大量的实践证明，当社会生活的各个领域都有了自律组织之后，政府就可以在更大范围内只起间接管理作用。”[10]
从内部管理来看，其管理机构与管理制度都显露着一定的“特殊性”，比如莫斯科国立大学在这方面就显得较为特殊。其一，从管理机构的设置来看，莫斯科国立大学的内部最高权力的代表并不是校长，而是校务委员会，校务委员会也是该校的最高决策机构，它负责选举校学术委员会的成员，而学校最高管理机构就是学术委员会，该委员会负责学校的日常运行工作，包括学校教学科研工作的运行及相关活动的开展。另外，校长主要就是直接管理学校的相关具体事务，而学校的基本教学单位就是各个教学系，科研单位就是科研院。由此可以看出，莫斯科国立大学的內部管理机构不但复杂，而且机构层次也比较特殊。
其二，从莫斯科国立大学的管理制度来看，也显现出一定的“特殊性”。第一，学校代表大会人员组成的管理就较为特殊。在莫斯科国立大学中，学校代表大会是该校最高权力机构，其成员主要是由校一级、系一级、科研院学术委员会的代表、学校其他机构的代表及学生代表共同组成。为了保障学校代表大会人员成分的广泛性，有一个特殊的规定，校级学术委员会的代表数不得超过学校代表大会总人数的50%。第二，学校代表大会的管理职责的特殊性。学校代表大会除了审议一些学校的重大事务以外，还要负责选举校一级学术委员会委员、审核校一级学术委员会提议的事务、听取校长关于重大事务的汇报。学校代表大会每年至少召开一次，在一些特殊情况下，莫斯科大学的校长及校级学术委员会还拥有召集非常规性会议的权力。第三，机构设立与撤除的特殊管理。根据莫斯科国立大学的章程，学校内部机构的设立或撤除必须具有如下程序：首先须由校级学术委员会同意，而后才能报请校长批准。另外，各机构的日常运行须服从莫斯科国立大学校长（副校长）的命令以及校一级学术委员会的决定，而且莫斯科国立大学内部机构的具体职责必须按照学校章程和其他相关制度来确定。由此可见，莫斯科国立大学的管理制度也较为复杂，校长与学校代表大会的管理职责与权限较为特殊，这也充分显示了俄罗斯高等教育的管理传统，也就是要注重集体决策与个人执行的有机结合，充分体现民主的同时，也要考虑集中管理的有效，切实贯彻集体领导与校长负责的日常管理制度。
三、政府与大学关系的调适——俄罗斯特殊地位大学建设的启示
（一）政府与大学的关系究竟如何？
1.高等教育的战略建设不一定会由政府主导转向市场主导
苏联解体以后，高等教育改革一度朝着市场化的方向进行，但是这种完全“解国家化”的改革也造成了俄罗斯高等教育面临着诸多困境，其中的原因有很多，最主要的可能就是这种完全的市场化忽略了俄罗斯社会发展的历史。放弃传统、全盘西化并没有为高等教育带来繁荣与发展，反而由于缺乏国家财政支持、过度受制于市场而陷入新的“不自主”，国家管理和监督的缺失导致教育质量下降。[11]而到了21世纪，在高等教育的改革中，政府又发挥了主导的作用，这是由于俄罗斯普京政府重新强调国家的权威。在政府与市场的连续体上，高等教育领域又出现了由市场再次走向政府的些许滑动。[12]因此，在俄罗斯这样有着集权传统和计划经济模式历史的国家，由政府主导到市场主导的大学建设也还会有所反复，可能会持续较长时间。虽然市场因素在不断扩大，制度环境的有利条件也在不断增强，但对基层创新能力与机制及目标追赶时效的风险难以把控，还是会促使改革群体尤其是政府习惯性选择行政主导模式。[13]目前我国的“双一流”建设也明确提出了市场导向，但从俄罗斯特殊地位大学建设和我国社会发展的历史和现实情况来看，市场主导还不可操之过急。因此，从俄罗斯特殊地位大学建设和我国“双一流”建设中政府主导作用的重现来看，完全走向市场主导的高等教育战略建设，可能终究不是时间的问题，也不一定是一种必然，换句话说，市场化可能在我们的高等教育发展中未必会是终极答案。
2.政府主导在短期内会使高等教育的战略建设取得一定的成效
俄罗斯政府在进行特殊地位大学建设时，两所特殊地位大学从政府那里获得了一定的“特权”，特殊地位大学自由发展的空间似乎正在逐步扩大，但从实际情况来看，俄罗斯政府并没有完全放弃对两所特殊地位大学的直接控制。而这种政府对大学的直接控制在短期内确实也有一定的建设效果，从近三年的泰晤士高等教育世界大学排名和QS世界大学排名来看，莫斯科国立大学和圣彼得堡国立大学的排名在逐年升高，这也表明了政府主导的大学改革在短期内还是有一定成效的。与此同时，在我国政府主导下，我国的“双一流”建设也初具成效。根据QS（QSWorldUniversityRankings，是由教育组织QuacquarelliSymonds 所发表的年度世界大学排名）最近三年世界大学的排名来看，我国（不包括港澳台）进入前100名的大学数量依次为：2018年为6所，2019年为6所，2020年为6所。而且，根据泰晤士高等教育世界大学的排名，我国（不包括港澳台）进入前100名的大学的数量依次为：2018年为2所，2019年为3所，2020年为3所。
无论是俄罗斯特殊地位大学建设，还是我国的“双一流”建设，都已经取得一定效果，这是不争的事实，而这一成效的背后，政府的力量是毋容置疑的。在俄罗斯这样有着集权传统和计划经济模式历史的国家，政府对于社会各项事业发展的影响作用是巨大的，而对于高等教育来说，这种作用就更加明显。从以上俄罗斯特殊地位大学建设的“特权”来看，经费的投入、自主权的授予、管理制度的确立都直接受制于政府，这也是一所高校不断发展前行的关键因素，因而，俄罗斯特殊地位大学建设初具成效，与政府的主导作用是分不开的。我国在这一方面和俄罗斯非常相似，虽然经济有了长足的发展，而且取得了辉煌的成绩，但是经济的发展对政府政策的依赖仍然比较明显，虽然市场经济已经在我国成型，但政府主导经济的改革与发展也是一种客观存在，而正在改革中的高等教育必然会受到这一经济改革与发展模式的影响。而且从我国的高等教育发展的历史来看，政府对大学的主导似乎也成为了一种必然，大学的发展与政府的直接控制有着非常大的关联。中国是近代高等教育后发国家。与许多近代高等教育后发国家一样，政府从近代大学产生之始就对大学的建设与发展起着重要的影响作用。[14]从上个世纪末的高等教育改革、“985”“211”战略的提出，到现今的“双一流”建设，始终都没有完全走出政府主导的模式，而这一模式也在一定程度上促进我国高等教育的发展，在短期内使我国高等教育的战略建设取得了一定的成绩。虽然政府的主导会使高等教育的发展在短期内取得一定的成果，但也会带来一些不利的影响，诸如高校的建设会进一步依赖政府的政策及直接管控、高校的自主性会受到抑制，政府自身也会重新背上沉重的负担等。因此从长远看，政府主导也未必是两者关系的终极答案。
3.政府与大学关系的法律化不会是高等教育战略建設的完美选择
我国政府与大学的关系界说更多体现了一种文件化。所谓文件化，主要指文件成为维系政府与大学之间关系的重要手段，政府制定有关高等教育发展、大学办学运行、教育教学实施等的文件，大学按照政府的文件规定开展各项活动。[15]而俄罗斯特殊地位大学建设从一开始就颁布了《俄罗斯国立莫斯科大学和国立圣彼得堡大学法》，以此作为建设战略的法律依据，规范政府与大学的各自行为与相互关系。而我国在高等教育法律方面也作了多年的努力，适应我国高等教育发展的法律也在不断地建设中，但是，部分相关法律还不够健全，例如，在大学与政府的关系方面，尤其是有关政府在高等教育管理方面的事权，法律的规定还相当宏观。[16]如何促使政府与大学的关系向法律化转变也是我国高等教育战略建设需要正视的一个问题。笔者认为需要从以下几点来着手：首先，从立法的层面，明确规定大学的各项自主权，而且要对政府及相关部门的有关权限进行清晰地界定;其次，从法律的层面，明确规定政府与大学之间的权责以及管理关系;最后，坚持“依法治教”的理念及思路，以建立现代大学制度为基本目标，不断推进高等教育法律与法规的修订与完善，理顺大学与政府的关系，逐步推进我国的“双一流”建设。
诚然，政府与大学的关系法律化会在一定程度上规范两者之间的关系及相关行为，也对高等教育战略建设起到了保障作用，但是这种法律化的关系终究带有一种强制之嫌，而在笔者看来，政府与大学的关系过分强制化，会造成两者关系的机械化及程序化，在一定程度上，束缚了两者的行为，过分展现两者之间关系的刚性一面，这并不有利于两者关系的良性处理，也不利于发挥两者的相互作用，同时，政府在高等教育战略建设中的主导作用也会受到一定的影响。
（二）政府与大学的关系始终在进行着调适
1.政府与大学的关系一直在进行着调适
从俄罗斯特殊地位大学建设来看，首先，俄罗斯政府给予两所特殊地位大学诸多的自主权，从表面上看，俄罗斯政府开始完全放手特殊地位大学的管理，政府将自身的角色定位为旁观者。其次，两所特殊地位大学的校长由总统直接任命，且俄罗斯特殊地位大学建设的真正目的是为了满足国家发展战略的需要，这又深刻地说明，俄罗斯政府并没有完全放弃对特殊地位大学的管控。我国的大学由原先政府的依附者与执行者逐步过渡到现在独立法人的角色，逐步在凸显政府与大学关系的市场化与法律化倾向，这都反映了我国政府与大学之间的关系随着社会经济的变革也在不断发生着变化，而当“双一流”建设启动之时，从表面看，大学逐步走向独立化，但实际情况并非如此，离开了政府的“双一流”建设大学很难在短期内取得如此的成效。从世界高等教育的发展趋势来看，一直都在寻求大学的“自治”，从欧美到苏联解体后的俄罗斯，俄罗斯特殊地位大学建设也在充分尊重大学的独立自主地位。与此同时，我国的诸多学者也在呼吁政府放权于大学，要求改变大学与政府之间原有的行政化模式，但是，从我国的国情和高等教育的实际情况来看，在短期内，大学想要完全地脱离政府是不太现实的。一方面，大学对政府有着非常重要的作用，政府不会轻易放弃对大学的控制，正如日本高等教育专家金子元久所认为的那样，政府干预高等教育是因为大学是促进国家发展、促进工业和军事发展、获得个人财富和实现社会公平的关键要素。[17]另一方面，依据俄罗斯特殊地位大学建设的经验，“双一流”建设也要充分依靠政府的支持、调控和管理，只不过政府和大学各自都要重新定位新的关系，政府不能像先前那样对大学进行全方位控制，大学不再是政府的附属物，但大学也不会是一个完全的独立体。因为，高等教育发展的历史和实践证明，政府与大学的完全依附关系对大学的发展是一种束缚，而大学完全自主化、独立化，在目前来看可能性不大，即使有这样的可能，也可能会造成大学过度自由发展，会给大学自身带来一定的混乱，而且“双一流”建设和俄罗斯的特殊地位大学建设都是各自的国家战略，政府在这一战略中所占的地位是可想而知的。因此，我国在“双一流”建设过程中，大学与政府的角色关系必将会不断地寻求一种平衡。也就是，政府规制和大学自主权将会日趋平衡。[18]这种平衡关系可能会在将来有所打破，至于呈现什么样的角色关系模式，可能会依据未来的社会经济发展的需要和现实情况以及高等教育的需要与趋势。因此，政府与大学的这种非固定化关系模式，直接促成了两者关系的多元化发展，也就是说，在未来政府与大学的关系并非是一种简单的主导型关系，可能会逐渐摒弃两者之间的硬性关系，走向一种更加软性的关系，而政府与大学之间的这种软性关系也会在未来发生着变化，可能会形成政府与大学之间的一种新型关系文化。因此，随着社会的前行以及高等教育的逐步改革与发展，政府与大学的关系不会是一种永久的、稳固的模式，两者的关系会一直根据现实的情况不断地进行着调适，而这种调适也是为了适应两者自身发展的内在需要。
2.政府与大学关系的调适现象就是一种本源的文化
在政府与大学的关系中，越来越多的舆论支持大学，主要是原先我国政府对大学管控过于死板，导致舆论倒向了大学，大学的独立化之声越来越强烈，试图在处理政府与大学的关系中，寻求一种大学主导的关系模式，不考虑其他因素。就大学自身来说，这是一种非常理想化的关系模式，但是，回归现实，完全不需要政府的大学会有良性的发展吗？诚然，这一命题只是理论上的遐想。我国的“双一流”建设和俄罗斯特殊地位大学建设已经证明了政府对大学的建设作用是无可替代的，而大学的完全独立发展在目前来说是很难实现的。就像著名的高等教育专家布鲁贝克所说的那样：“就像战争的意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[19]因此，有的学者提出了“有限政府理论”来应对这一关系问题。长期以来，我国政府对高等教育管得太多，制约了高等教育的活力。随着市场经济的发展和公民社会的成长，“有限政府理论”已经被认为是现代政府建设的基本方向。根据这一理论，政府的功能在于弥补市场、社会的不足与缺陷，提供市场、社会无法有效供给的公共物品和服务。在高等教育领域，政府的职能应限制在大学自身不能承担的事务方面。“有限政府理论”并不是说大学不需要政府，而是政府不能完全地管控大学，大学在某些方面还是需要政府的调控与帮助。笔者认为这里最为关键的一词就是“有限”，“有限政府理论”其实也是试探性地对政府与大学关系的一种调适。由此可见，从中世纪近代大学的诞生到现代大学的飞速发展时期，政府与大学的关系总是随着社会的变革在不断地发展着，固定、僵化的府学关系是不会长久的。在社会发展的每个阶段，政府与大学的关系都会迎合各自的需要而发生着调适，而这一关系的调适也不会脱离整个社会的变革，它会充分顾及自然与社会发展的实际，无论是在过去、现在，还是在将来，政府与大学关系的调适都是一种客观存在，这正体现了府学关系的调适现象就是一种社会的本源文化。
四、结束语
俄罗斯特殊地位大学建设和我国的“双一流”建设都是两国高等教育的宏大战略，目前都取得了一定的效果，同时也都出现了一定的问题。我国和俄罗斯在高等教育发展的历程中都有着一定的联系。建国之初，我国开始全面地学习苏联的高等教育经验，并且采纳了他们的许多做法，而俄罗斯作为苏联解体后的“继承者”，其高等教育的诸多方面肯定受到了苏联的影响。在进入21世纪以后，两国的高等教育都随着各自经济改革的不断深入，在不断进行着革新，也逐步进行着国际化发展道路。在改革中，由于受到历史发展的影响，两国的政府与大学之间都存在着较为复杂的关系，特别是在俄罗斯特殊地位大学建设和我国“双一流”建设中，这种复杂的关系都起到了不同程度的影响。在新时代的背景下，政府与大学的关系仍然会不断地进行着调适，而深入领悟府学关系的调适对高等教育国家战略的成功显得尤为关键。
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（责任编辑 陈志萍）
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