城市更新是扩内需和促转型的有效抓手未来每年将产生数万亿级的投资需求
任荣荣 徐文舸
随着我国城镇化进程的放缓以及房地产存量时代的到来，越来越多的城市发展正在由增量建设为主向存量提升为主转变。与之同时，我国经济转型和消费结构升级等宏观背景以及绿色低碳的发展理念，也均对城市更新提出了迫切要求。参照国际经验并结合我国城市发展阶段，初步估计，我国城市更新投资规模将由现在的3.3万亿元增加至2030年的9万亿元，年均增速超过10%。建议在总结已有各类城市更新项目实践经验的基础上，加强顶层设计，破解城市更新的政策瓶颈，创新投融资机制，推动城市更新有序进行，实现扩内需与促转型的双赢。
一、城市更新是现阶段我国城市发展的战略选择
城市更新的概念起源于西方，是西方国家为了应对战后创伤和转型发展而提出的一系列的解决方案，之后演变成为解决城市转型发展不同阶段所面临的各种问题的一种综合协调和统筹兼顾的目标和行为。从发达经济体的城市发展历程与我国现实来看，城市更新将是现阶段我国城市发展的战略选择。
一是推动城市建设方式转型的重要突破口。伴随着改革开放以来城镇化进程的快速推进，我国各城市普遍经历了增量扩张的发展模式，城市建成区面积由7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5万多平方公里。根据Landsat遥感影像的数据，2017年我国人均建成区面积已达到152平方米/人，远超日本113平方米/人的水平。2015年中央城市工作会议提出，要推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变。从欧美和亚洲发达经济体的经验来看，城市更新是“精明增长”“紧凑城市”理念下城市发展的重要路径，也是重振城市经济社会活力的战略选择。
二是产业转型升级对空间载体重构的内在要求。城市空间和建筑是生产和生活活动的物质载体，随着产业发展阶段而呈现出不同的形态。随着我国从工业化后期向后工业化转变，很多城市进入产业转型升级的关键期，新产业、新业态、新模式与老旧楼宇之间的矛盾越来越突出，需要通过城市更新对存量土地和房屋资源进行整合重构。
三是房地产进入存量时代的转型方向。经过房改以来二十多年的快速发展，现阶段我国房地产市场已从增量建设为主进入存量时代。初步估计，“十四五”及2030年我国城镇新增住房需求将呈现趋势性下降，越来越多的城市将进入以二手房交易为主的阶段。这就要求房地产业将发展重心由开发销售转向运营管理。进行以改造升级和管理提升为核心的存量房有机更新，是房地产业转型的重要方向。
二、2030年我国城市更新的年均投资规模将达到9万亿元
（一）发达经济体的更新改造投资在建设投资中占比达40%左右
发达经济体的城市发展均经历了从新建为主向存量改造提升为主的过程，而且城市更新也由最初的物质更新为主逐步转向物质、经济、社会、环境的多维度更新，成为城市建设的主导方式。从收集到已披露城市更新统计数据的加拿大、英国、香港地区等经济体看，城市更新投资在全部建设投资中占比相对稳定，2000—2019年，英国、加拿大、香港地区该占比的平均值分别为51%、43.4%、39.4%，总体在40%左右（见图1）。
（二）未来我国城市更新具有较大的增长空间
我国现有统计制度尚未将城市更新纳入独立行业的范畴，这里参照国际统计口径，以分行业统计的固定资产投资中的房地产业投资作为测算基础，按整个项目建设性质分为新建、扩建、改建三种类型，其中扩建和改建基本符合国际上对城市更新的定义要求。另外在实务工作中，扩建或改建类建设项目的工作量超过一定规模（如扩建或改建投资规模超过原值2—3倍），将被视为新建类建设项目。有研究表明，我国房地产业投资新建类型中约有20%的投资属于以上情形。因此，在房地产业投资中，城市更新对应于扩建和改建投资部分再加上20%的新建投资。按照这一思路，可以估算得出，2019年我国城市更新投资约为3.3万亿元，占全部房地产业投资的21%。与发达经济体40%左右的占比相比尚有较大的增长空间。“十三五”期间，我国城市更新走在前列的以深圳为代表的一线城市和以重庆渝中区为代表的老城区的更新改造投资占比分别为30%和46%，也预示着全国未来城市更新具有较大的增长空间。
（三）预计2030年我国城市更新投资规模将达到9万亿元
假设2030年随着我国城镇化进程的基本完成，城市更新投资在全部建设投资中占比将达到发达经济体40%的平均水平。结合已有研究成果和我们的估计，预计“十四五”和“十五五”期间我国GDP年均增速分别为5.1%和4.4%，房地产业投资年均增速分别为3.25%和2.45%。由此计算得出，2030年我国城市更新投资将达到9万亿元（2019年不变价），相当于同期GDP的5.6%;2021—2030年，城市更新投资年均增速约为10.2%，对同期GDP增长的贡献率为7%（见图2）。
三、有序推动城市更新的政策建议
城市更新在国内并不是一个全新的概念，我国早期的旧城改造、城中村改造、“十三五”时期的棚户区改造以及目前推进的城镇老旧小区改造等，均属于不同形式的城市更新活动。但目前多数城市仍以项目为导向的碎片化的更新改造为主，对存量土地和建筑的再利用缺乏统筹规划和政策体系支持。从未来发展趋势看，“十四五”及2030年城市更新具有较大增长空间，是我国扩内需和促转型的有效抓手，有必要从顶层设计上给予引导。
一是明确城市更新的总体思路，按照“分城分类分阶段”推进的原则引导不同城市有序推进城市更新。发达经济体的经验表明，不同时期的发展背景、面临问题与更新动力不同，城市更新的内涵也呈现出阶段性特征。城市更新是一项复杂的系统工程，需结合城市发展阶段和特点有序推进。我国未来一段时间尤其是“十四五”时期仍处于城镇化较快推进阶段，多数城市仍处于新建与存量更新并行阶段，建议各城市摸清现状资源情况，结合自身发展阶段和产业转型升级需要制定城市更新战略安排;借鉴日本、新加坡、香港地区做法，设立城市更新专职机构，分重点、分时序統筹推进城市更新工作。
二是完善存量空间资源再利用管理政策。目前增量发展模式下的土地、规划、建筑规范等制度无法适应存量空间改造提升模式下的城市更新项目的实际需求。建议探索建立适合城镇存量空间资源再开发再利用的土地管理政策体系，从中央层面对现有政策给予调整和完善，规范土地和房屋权属调整、功能和用途转变等制约城市更新的基础性政策因素，建立鼓励历史保护和维护公共利益的容积率奖励和开发权转移政策。
三是建立多元协作的城市更新治理模式。不同于新建项目产权明晰，城市更新中涉及的存量老旧建筑产权复杂，业主分散，多元利益主体博弈导致城市更新项目推进缓慢。建议以产权为纽带，通过合约安排使政府、开发企业和原产权主体形成利益共享、风险共担的共同体，探索协作治理型和自主治理型的城市更新治理模式，将城市更新与社会治理现代化的推进相结合。
四是创新城市更新投融资机制，多途径吸引社会资本参与。统筹利用好中央预算内投资、各级财政资金、地方政府专项债，鼓励商业银行等金融机构提供信贷支持。支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持各地城市更新建设。有条件的地方可探索设立城市更新基金，创设并发行以经营性房地产为基础资产的不动产投资信托基金、收益权资产支持证券、商业地产抵押贷款支持证券等多元化的新型融资方式，创造更多途径便利社会资本参与城市更新项目。
（作者单位：国家发展改革委投资研究所）
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