安全生产领域基础性政策法规体系现状及对策
姜海雷 岳强 王博
黑龙江省安全生产领域地方立法体系正在建设当中，其适用性、可操作性、普及性和时效性有待研究。执法监管中是否存在执法依据缺失和重复规定、交叉管理等问题尚未可知。同时，学术界没有对安全生产领域立法体系引起足够的重视，对安全生产法制研究略显简单、笼统，没有形成体系和制度的全面架构。基于此，笔者希望可以针对黑龙江省安全生产的法规体系的运行状态进行调研分析，查找其存在的问题，完善体系构建，提出对策建议，使黑龙江省安全生产法规体系更加健全，更好地为全省安全工作做出贡献。
一、 黑龙江省的法规体系现状
1.金字塔模型简介。长期探索努力之后，我国基本形成了体系清晰、内容丰富、价值统一的安全生产法规体系。本文按照我国法规体系的构架搭建，提出金字塔模型，作为黑龙江省安全生产法律法规体系研究模型。
金字塔模型以金字塔形状为框架，塔顶为宪法，从上往下第一层为法律，第二层为行政法规和地方性法规，第三层即底层为部门规章和地方政府规章。在法规体系的不同层级上，可以分为上位法和下位法，下位法应为上位法的细化补充。
但是单纯数量的下层级多于上层级，还不能保证下位法对上位法做到了完全支撑。为此本文引入层级稳定度的概念，即上位法主题词在下位法中得到支撑的数量占上位法主题词总数量的比例。这一概念要表示金字塔模型的成立除了数量要从上至下逐级扩充外，各层级内容也要能够支撑上一层级，以保证金字塔模型的稳固，不会“塌陷”。
为确定金字塔模型的结构参数，本文选取相对具有代表性和法规体系较为完善的行业，如农业、国家铁路、市场监督等，将得到的各行业法律法规体系数据按照行业和层级整理汇总，运用线性拟合和主题文本挖掘技术，计算得到各层级间理想数量比例为1：2.5：6.6，法规对法律的理想支撑率为93.3%，规章对法规的理想支撑率为90.7%。其中宪法作为我国母法，不参与拟合。
2.建立金字塔模型。采集黑龙江省现行法规体系数据，建立黑龙江省法规体系金字塔模型。塔顶为宪法，数量为1;第一层法律数量为8，如《安全生产法》（2014）、《消防法》（2019）等，第二层法规数量为21，如《安全生产许可证条例》（2014）、《黑龙江省安全生产条例》（2015）等，底层规章数量为31，如《安全生产违法行为行政处罚办法》（2015）、《火灾事故调查规定》（2009）等。
3.模型分析。由黑龙江省法规体系金字塔模型可知，省内现行法规体系由上至下逐渐扩充落地夯实，架构相对完备。结合金字塔模型的理想比例和支撑率进行分析，法规层实际数量（21）与推荐数量（20）基本一致，法规层对上位法的实际支撑率（90%）比理想支撑率（93.3%）略低一点，因此法规层对上位法的支撑效果较好。而规章层实际数量（31）仅占推荐数量（53）的58.5%，且规章层对上位法的实际支撑率（62.7%）与理想支撑率（90.7%）相差较多，因此规章层对上位法的支撑效果较差。
从采集的法规体系数据中可以发现，规章层中大多数为国家规章及标准，全省制定的安全生产规章及标准较少。一方面，内省安全生产地方标准编制工作起步较晚，待编制标准数量较多，同时缺乏基础性研究。另一方面，省内安全生产地方标准编制技术力量相对薄弱，专业性强且从事标准编制的人员较少，导致安全生产地方标准编制进度较慢。地方规章及标准更贴合省内实际情况，更容易理解和执行，因此建议相关部门进一步加强安全生产相关地方标准编制工作。
二、 存在的主要问题
1.覆盖面、严谨性和操作性不足。对照黑龙江省现行的法规体系，从法规的覆盖面和严谨性严密性角度查看目前在安全监管、执法过程中还缺少一些省级层面的地方性法规，如黑龙江省是冰雪大省，在冰雪运动、冰雪旅游安全方面还缺少地方立法;黑龙江省是煤炭资源大省，安全事故时有发生，但在煤矿安全方面缺少专门的地方立法进行规范。此外，应急管理、安全生产、自然灾害防治、消防、应急救援等领域地方立法相对薄弱，监管依据也不够详细。在时效性上、操作性上也要酌情考虑，随时代相应更新换代，而操作性上尽量细化调整，做到“傻瓜式”操作教程。
2.监管部门执法效能不高。从安
全监管执法工作开展情况来看，一方面相关部门检查多，处罚少，重检查轻执法甚至只检查不执法、执法不严格不规范的问题仍比较突出。企业安全生产违法成本低，行政执法震慑作用发挥不明显;另一方面监管执法随意性较大，组织安排不科学，专业人员少，影响了监管执法效果。
3.企业执行力差。法律和法规规定的必须执行，地方标准为推荐性质，不可作为强制性要求。很多规定只在规模大的企业有成效，规模小的企业做的不好，执行力差甚至不做;有的大型企业也存在追求经济效益，安全管理不到位，同时也有很多规定由于时间的问题，可能不适用于现阶段的情况，更新不及时。
三、 体系完善的措施与建议
1.建立完善的安全生产法律法规制度理论体系。首先，增加相关底层规章，增加相应细则，提升严谨性和可操作性，使体系更为完善。其次，适时修改《黑龙江省安全生产条例》。习总书记指出要“及时进行立、改、废、释，既保证制度活力，又注意制度稳定性”。《黑龙江省安全生产条例》作为主干性安全生产法规应紧跟时代发展，不断更新完善，以保证其活力和引领力，并且应做到：一要细化相关规定。应根据近年来安全生产法规实践情况，细化相应要求，补充监管依据。建议相关部门以实践需求为指引，充分发挥安全生产领域法律法规体系的指导和规制作用。二要修改不合时宜的规定。随时间的推移和社会的发展，很多法规不再符合现阶段条件和发展，要保证其时效性，为省内的安全生产保驾护航。三要健全省内安全生产法规的评估、审查、清理制度。将三项制度一同运行，从立法到法规的施行，到滞后法规的清理，形成有机整体，三种制度协同配合，保障对安全生产法律法规体系的实时监测，及时发现并修正，以保证全省安全生产领域的立法质量。再其次，厘清适用边界。《黑龙江省安全生产条例》与其他特别法律法规在实践中存在交叉管理、适用混杂，亟需出台法律法规对此予以明确界定。建议出台专门的《黑龙江省安全生产法规适用说明》，避免法律法规适用交叉。
2.建立高效的安全生产法律法规制度实施体系。一是加大执法力度，提高法规威慑力。从优化角度考虑，减少检查频次，加大执法力度，提高法规威慑力，正所谓失之于宽，保姆式的监管会给企业带来惰性，只靠专项行动的工作方式并不利于常态化监管。同时，建议政府建立多部门联合执法制度，做好整合工作，将联合检查作为一种执法模式，减轻企业待检压力，提升部门执法效率。二是科学使用安全自由裁量权，做好内部制约。法律法规作为社会长治久安的保障，需要其具有权威性和公信力。然而，法律法规的制定难以保证其始终符合当时的社会环境，可能在未来存在与新情况、新技术等不相适应的地方。同时文字所能包含的内容也有限，因而很难保证执法过程中的每个行为都在法律法规中有细致规定。因此，通过设置自由裁量权的方式可以有效改善这个问题，以此保证法律法规的稳定性。三是加大宣传普法力度，健全安全生产法规宣传教育机制。建议各级政府和单位固定时间和频次聘请专家讲解安全生产相关知识和普及安全生产法律法规，同时发挥领导的引导作用，带领团队落实安全生产法规的宣传教育工作。同时，要创新安全生产法规宣传教育路径，建议宣传部门及时使用官方账号等媒介推送安全生产法律法规相关话题文章，实时分析热点话题，做好安全生产法规的信息公开和资源共享。
3.建立全员的安全生产法律法规制度参与体系。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中指出，要努力构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的全社会齐抓共管的安全生产工作格局。政府部门应加强黑龙江省法律监管体系，从立法到守法再到执法，各个环节有机结合，形成体系。各企业单位要将安全生产法律法规的学习作为常态化管理，提升从业人员的安全意識，在保证生产效益的的同时也要注重企业的安全健康发展。同时，要充分发挥新闻媒体的作用，做好安全文化宣传与舆论监督，增强公众对安全生产工作的关注度，形成全社会齐抓共管安全的良好局面。[基金项目：黑龙江省自然科学基金资助项目。项目编号：G2017007
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