专业知识与行政权力：我国环评审批的制度定位
摘 要：环境影响评价是应用专业知识的活动，但是，对项目开发具有“否决”效力的环评审批，则是运用公共权力的行政行为。回顾我国环评审批制度的历史沿革及其实践变迁，可以近距离观察环评审批中行政权力与专业知识之间的复杂关系。要正确处理这一关系，有必要认识到被纳入行政过程之中的环评属于规制科学，具有事实与价值交织、科学与政策融合的特征，并在此基础上，以权力与知识的关系为焦点，澄清我国环评审批的制度定位。
关键词：环境影响评价;环评审批;专业知识;行政权力
中图分类号：DF468文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.03.04 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
一、引言
作为法律制度的环境影响评价，首见于美国1969年《国家环境政策法》，随后在世界范围内引起广泛效仿，但由于各地既有的社会经济政治文化差异，具体实践难免各有不同。1979年通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次在我国法律中规定了建设项目环评审批（以下简称环评审批）制度。1989年，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）颁行，正式确认了建设项目环评审批制度。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）坚持了上述规定，其第25条明确规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”此条2016年被修订为“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”这也被称为环评“否决制”，即环保机关的环评审批对于项目开发活动具有“一票否决”的效果。
我国立法正式确立的环评制度，其独特之处在于：从一开始，环评这种应用专业知识的活动，就作为行政审批事项被纳入行政过程之中。由此，行政权力与专业知识之间的复杂关系，成为对我国环评审批制度实际运作具有决定性影响的问题。迄今为止，我国环评审批制度已经实施了数十年，2018年，我国《环境影响评价法》自2002年颁布以来第二次修正，环评审批（第22条）及其否决效力（第25条）得以保留。为研究专业领域里的行政规制活动提供了宝贵的实践经验。为此，本文着眼于行政权力与专业知识之间的关系，梳理我国环评审批相关规范，观察其实践情况，分析其面临的挑战，并结合理论反思澄清其制度定位。
二、我国环评审批制度规范的历史沿革
（一）法律文件观察：环评之专业技术性逐渐突显
自1979年以来，我国先后出台多部环评审批相关规范文本。据检索，在“北大法宝-中国法律检索系统”中，用“环境影响评价”和“环评”为标题关键词进行检索，通过逐一浏览，去除重复项、无关项和具体行政决定，并进一步查询生态环境部环境影响评价与排放管理司官网中建设项目环评审批之相关信息，增补、更新和部分调整了北大法宝的检索结果。在中央层面，出台了不少于 163件相关规范文本，其中包括重要法律3件，行政法规4件，部门规章及部颁规范性文件24件，其他具有规范意义的文件132件。择其要者，列表如下：
梳理这些法律文件的内容演变，可以观察到我国环评审批制度的基本面貌和这些年来的重要变革。就本文的关注重点而言，最显著的动向是：随着时间的推移，环评活动的专业技术性逐渐突显。
第一，对比不同版本的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》以及不同版本的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，可以发现环评审批之分级和分类依据，从最早的项目投资主体、资金来源和投资规模等转向了“环境影响”之性质和程度。不同于投资主体、资金来源和投资规模，建设项目的环境影响需要运用环境科学专业知识予以评估方可确定。因此，分类管理和分级审批的标准转向项目的“环境影响”，突出了环评工作的专业特性，不可避免地使得环评审批机关更加依赖环评专家之专业知识。
第二，从上述规范性文件的内容中也可以看到，基于对环评工作专业性的认识，我国较早就建立起了环评资质制度，内容既涉及环评单位的专业资质，又涉及环评工程师的专业资质。1998年《建设项目环境保护管理条例》第13条明确规定“国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度”。据此，《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》于1999年颁行。2002年《环境影响评价法》第19条确认了这一制度。2004年，原人事部和国家环境保护总局启动环评工程师职業资格制度，环评专业人士须参加全国统一考试并经环保机关登记，方可在具备环评资质的单位中以环评工程师的名义从事环境影响评价、环境影响后评价、环评技术评估和环保验收等环评工作。之后，原国家环境保护总局调整了环评单位资质管理相关规定，要求从事环评工作的单位配备一定数量的环评工程师才能获得相应的专业资质。
第三，与我国政府职能转变的大方向一致，环评领域近年来呈现出“去行政化”趋势。从相关规范性文件的内容演变中可以看到环评领域趋于“去行政化”的两次跨越式发展。第一次跨越是在2001年将建设项目环境影响评价费从行政事业单位收费转为经营服务性收费，参见《关于同意将建设项目环境影响评价费转为经营服务性收费管理的复函》（财综[2001]54号）。实行政府指导价。这标志着包括环评文件编制在内的环评专业服务的基本定位已由“行政”管理转向“经营”服务。第二次跨越是“全面放开”包括环评文件编制在内的“环境影响咨询服务”的定价，实行“市场调节价”。参见《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格[2015] 299号）。这标志着包括环评在内的建设项目相关专业服务全面进入市场竞争状态。
使上述第二步跨越式发展成为可能的重大改革之一，是2010年启动的环评机构体制改革。在体制改革前，我国环评机构多为直接隶属于行政系统或与行政主管部门具有密切关联的事业单位。环评体制改革的目标，是使环评技术服务机构成为自主经营自担责任的市场主体。参见《关于开展事业单位环境影响评价体制改革试点的通知》（环办[2010]87号）;《关于开展事业单位环评机构体制改革第二批试点工作的通知》（环办[2011]111号）。在2010年和2011年两批试点后，原环境保护部在2013年11月发文，参见《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》（环办[2013]109号）。要求原属事业单位的环评机构“按市场化要求加快推进体制改革”。2015年，原环境保护部推出《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，参见《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》（环发[2015]37号）。提出要通过“消除环评机构的环保部门背景”（脱钩）彻底解决所谓“红顶中介”问题，并明确了时限。
更进一步，2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》和2018年修订的《环境影响评价法》均删除了旧版中全部涉及环评资质管理的相关内容，与此立法动态相关的政策動向是，国家发展和改革委员会2017年第17号公告指出，“取消工程咨询单位资格认定行政许可事项”，“正在研究完善行业监督检查制度、建立包括资信评价在内的行业自律措施等新的管理规定”。生态环境部2019年发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》，于2019年11月1日起施行，《建设项目环境影响评价资质管理办法》同时废止。这被视为环评资质认定将由行政审批转向行业自治的信号，宣示了环评活动进一步与行政权力“脱钩”。
（二）分析：权力与知识此消彼长
这些数量众多、内容繁杂的法律文件当然可以从不同的角度进行分析。就行政权力与专业知识的关系而言，前述规范文本沿革过程揭示的是：我国环评审批最初的规范设计以行政权力为中心，环评活动的专业知识特性在后续发展中逐渐得到立法承认和尊重。
在最初的规范中，如图1所示，我们看到的是大写的行政权力逻辑，环保机关和建设单位分别以行政主体和行政相对人的法定角色出现，环评活动“专业知识”的特性在此是隐而不现的。
建立环评资质及其行政审批制度之后，我国环评审批基本结构由两点一线变成了三角形，如下图：
在这种结构中，环评作为知识的专业性得到了正式制度的明确确认：报请环保行政机关审批的环评文件，其编制主体依法必须由建设单位委托具有相应专业“资质”的机构在其资质证书规定的等级和评价范围内进行，参见原《环境影响评价法》第19条。由该机构中相应专业类别“资质”的人员（环评工程师）作为编制主持人。参见原《建设项目环境影响评价资质管理办法》第23条。承载了专业知识的环评工程师及环评机构，其专业资质的认定仍然处于行政权力的控制之中。
环评机构与环保行政机关“脱钩”并且环评资质由行政审批转向行业组织认定之后，我国的环评审批基本结构转变为如图3所示：
需要注意的是，取消对环评资质的行政审批，并不意味着行政权力撤回了对环评专业性的承认。按照2019年发布的《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》，环评文件应由建设单位委托“具备环境影响评价技术能力”的机构编制。这就是说，环评报告书（表）等环评文件应由具有相应专业知识水平的主体制作仍是法定要求这一点并未改变，改变的只是行政权力不再介入环评机构（人员）的专业资质认定，意味着环评作为专业知识获得了更多相对于行政权力的独立性。
（三）可能的解释：知识与权力的不同逻辑
如何理解这种环评活动“专业性”逐渐得到承认且其作为“专业知识”的独立性趋于增强的动向？一个直接的解释就是，这种立法变革是对环评审批初始定位的一种校正或补正：最早有关环评审批的规定，单纯关注环评审批作为行政权力行使活动的特性。然而，环评作为高度专业技术性活动，要满足专业知识相关学科标准和要求，这种专业标准不同于立法对行政权力预设的要求，无法被后者取代。相应地，其专业知识运用逻辑也无法被立法者最早设计的行政主体（审批机关）——行政相对人（建设单位）这一单纯的行政权力法定结构完全吸收。
参考规制科学的研究成果，此处借鉴了下文所述Jasanoff就规制科学与研究科学（实验室科学）所作对比，但根据比较对象的不同调整了各比较项。对比作为行政权力行使的环评审批与作为专业知识运用的环评，在多个方面存在明显差异。我国的环评审批权被赋予各级环保部门，而各级环保部门均隶属于按层级节制的方法组织起来的行政机关系统;环评专业知识，则由具备专业资质的人员加以运用。环评审批作为一种行政权力的运用，根据行政法治原则必然受到法定行政目的和法定标准的约束，并且要接受问责和监督;环评活动，作为专业知识的运用，必然受到同行公认的专业标准约束，追求并忠实于科学真理，对于这种运用专业知识的活动，公认的有效监督方式是同行审议。
三、理论反思：当行政权力遇上专业知识
（一） 流行的知识（权力）观及其在我国环评法领域的影响
环评审批涉及的行政权力与专业知识之间内在紧张，其实并非环评领域特有的问题。在科技飞速发展并得到广泛应用、专业高度分殊化的现代社会中，随着政府规制事务越来越复杂，行政活动越来越多地涉及专业技术性内容，行政机关越来越多地寻求各领域专家的帮助。在很多领域，即使法律并没有明确要求，行政主体咨询专家意见也“已经成为例行规范”[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第1页。。
一般认为，将专业知识引入行政过程，可以弥补行政机关自身专业知识不足，规范行政权力的行使，使之合理化，由此增强行政权力的正当性。
与此同时，在很大程度上，行政权力的运用与专业知识逻辑之间有着前述差异以及由此差异而来的张力，这类实践也引发了一些质疑。有研究指出，有些规制问题，在既有科学研究中并不存在现成答案，参见Alvin M Weinberg，Science and Trans-Science，10 Minerva 209，209-210 （1972）.在实践中也存在科学被误用或滥用的问题。针对这些问题，提出的对策主要有：（1）区分事实与价值、科学与政治，明确科学专家只帮助解决事实问题;（2）增加专家咨询的公开透明度以引入公众监督，参见David L.Bazelon，Risk and Responsibility，205 Science 277，280 （1979）.实行科学问责;（3）引入保障科学研究专业水平和可靠性的同行评审机制等。参见J.B.Ruhl & James Salzman，In Defense of Regulatory Peer Review，84 Washington University Law Review 1，61 （2006）.
从我国学界的相关讨论相关文献很多，可参见：王锡锌、章永乐：《大众、专家与知识的运用——行政规章制定过程的一个分形框架》，载《中国社会科学》2003年第3期，第113-127頁;赵鹏：《风险评估中的政策偏好及其法律规制》，载《中外法学》2014年第1期，第28-45页。可以发现，虽然具体方式有不同，但仍有共识：一方面，在意识到科学（专业知识）的限度及存在被滥用可能性的情况下，仍然相信行政决策应当“科学化”;另一方面，基于事实与价值、科学与政治二分，坚持专业人士应当只对专业标准负责。
在我国环评领域，业界一直存在一种呼声，吁求环评这一专业工作能够免于各种利害关系人的干扰，特别是一度成为环评报告书专章的“公众参与”。2016年3月14日原环境保护部技术评估中心访谈记录，2016年5月27日河南省濮阳市原环境保护局访谈记录。在很大程度上受此种呼声推动，2016年12月6日，原环境保护部发布《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》（HJ2.1-2016），明确在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，环评中的公众参与仍是现行法中的强制性要求。目前，环评报批时仍要报送“公众参与说明书”，只是与环评文件分开单独编制报送。也就是说，环评文件中不再包括公众参与章。
我国环评领域里的另一相关例证，是所谓的环评审批“串联改并联”：在2016年《环境影响评价法》修正中，环评文件未经审批部门审查或审查后未予批准则不得给予项目开发许可的规定被删除，只保留了环评未经审批部门审查或审查后未予批准则项目不得开工的规定。2017年《建设项目环境保护管理条例》随之作出相应修订，不仅调整了未经批准不得开工的条款，同时也修改了原第9条关于应“在项目可行性研究阶段”报批环评文件的规定。在环评审批领域里，这种变动的实际后果是允许环评启动时间点推迟：2016年《环境影响评价技术导则 总纲》修订时，环评“早期介入”原则随之被删除。这一变动与将环评视为“纯粹”科学技术过程的刻板印象是相通的，它显示决策者在很大程度上忽略了包括环评前置立法设计在内的整个环评审批制度涉及的价值考虑和政策因素。
（二）规制研究新发展：对流行知识（权力）观的挑战
在规制研究的新发展中，上述基于事实与价值、政治与科学二分的主流认识已经遭遇严肃挑战。现代社会中的风险大多与科技应用有关，随着风险后果暴露，现代人对科技的信赖在动摇。20世纪60年代，以默顿（Merton）为代表人物的“科学社会学”参见Robert K.Merton，The Sociology of Science：
Theoretical and Empirical Investigations，University of Chicago Press，1973，p.440.强调科学研究并非在真空中而是在社会中进行，科学系统外部的社会因素影响着科学认知;以库恩范式论参见Thomas S.Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions，University of Chicago Press，1962，p.44，79-87.为代表的科学史研究则更进一步深入科学知识内部，指出所谓科学知识并非永恒不变的客观真理，而是科学共同体在特定历史时期达成的暂时共识。20世纪70年代，英国爱丁堡学派的科学知识社会学代表人物包括Shapin、Collins 和 Bloor等。通过对现代科技知识制造历史的追溯与还原，展示了科学知识（和其他社会知识一样）为社会建构之物，“知识不过是信念”。20世纪80年代，以法国拉图尔的行动者网络理论等为代表的科技与社会研究兴起，代表性学说包括：行动者网络（拉图尔）、常人方法论（林奇）和冲撞理论（皮克林）等。涌现了大批研究成果，进一步揭示了现代社会知识生产中事实与价值、科学与政治“融合”的过程。
同时，在规制领域，也不断有实证研究揭示，将决策中科学因素从政治因素中分离出来交给专家解决的想法过于理想化，在实践中难以实现。贾萨诺夫在其名作中对比了为规制目的服务、使规制决定具有科学基础的所谓“规制科学”与通常在大学实验室中进行的“研究科学”，指出前者常常处于“科学和政策很难清楚区分的领域”，并且其评价标准更为多变、更有争议、更具政治敏锐性。参见Sheila Jasanoff，Procedural Choices in Regulatory Science，4 Risk 143，145-147 （1993）.规制科学的这些特点挑战了传统意义上关于科学知识真理性质和专家角色的假设：在规制科学领域，越来越多的证据表明，认为科技专家可以保持价值中立，“完全是脱离现实的神话”;科学“真理”与权力是不可分割的，以为科技顾问能够或者确定把自己限定在解决纯粹科技问题上的观点，“根本就是完全错误的”。参见[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第22、85、344页。
（三）我国环境影响评价法中科学与政策的交织
仔细推敲我国立法相关规定，可以发现被纳入行政过程中的环评更多地体现为规制科学，而不是所谓的“实验室科学”或纯粹的研究科学。首先，从基本功能来看，我国《环境影响评价法》第4条明确规定：环评必须“为决策提供科学依据”。据此，环评活动属于典型的服务于政策目标的规制科学，而不是单纯追求科学真理的实验室科学。其次，就具体内容而言，《环境影响评价法》对于“建设项目环境影响报告书”内容的列举表明，立法者早已意识到并确认了环评工作中事实与价值交织、科学与政策融合的特征。
相应地，我国环评审批相关规范也存在事实与价值交织、科学与政策交融的情况。体现在相关规定中，可能通过直接明示规定超越单纯科学事实的价值考虑，也可能通过运用不确定概念而间接引入利益权衡。例如，2017年《建设项目环境保护管理条例》第11条规定的环评文件“不予批准”五种情形之一，即“基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理”（第5项），这是明确授权行政机关进行评价裁量;即使第4项涉及污染物排放不达标这种明显以技术标准为依据的情形列举，也因为使用了“无法确保”“必要”等灵活概念而留下了允许引入政策考虑和利益权衡的行政裁量空间。
由此，结合《环境影响评价法》第1条规定的立法目的，上述环评“为决策提供科学依据”中的“决策”，指的主要是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”而实施的决策。为了有效“预防”，基于“对环境影响进行分析、预测和评估”以求“预防或者减轻不良环境影响”的环评，应当及早进行，此即所谓“环评前置”要求。参见张勇等：《环境影响评价有效性的评估研究》，载《中国环境科学》2002年第4期，第37-41页。在这个意义上，前述“串联改并联”可能导致“环评前置”松动的后果，从而在政策意义上蕴含着严重的风险。
观察我国环评实践，还可以发现所谓的“定义关系”参见[美]芭芭拉·亚当、乌尔里希·贝克、约斯特·房·龙编著：《风险社会及其超越：社会理论的关键议题》，赵延东、马缨等译，北京出版社2005年版，第341页。
或“划界行为”等科技与政策交融的问题，也突出地体现在环评范围的确定之中：应在多大范围内开展拟议活动周边环境现状调查？开发活动周边环境受到影响的因素中，哪些应纳入分析评估范围，哪些无须纳入？纳入考虑的环境因素中，哪些具有更高权重？应当纳入考虑的是哪些利害关系主体（如环保目标）、何种环境权益？是否存在以及存在何种可能的替代方案？我国《环境影响评价技术导则总纲》（HJ 2.1-2016）中有“制定工作方案”阶段，主要任务包括“环境影响识别和评价因子筛选、明确评价重点和环境保护目标、确定工作等级、评价范围和评价标准”等。我国现行环评技术导则中的“制定工作方案”由环评技术人员完成，2011年版《环境影响评价技术导则总纲》（HJ 2.1-2011）在“制定工作方案”阶段是有公众参与要求的，但新版（2016年版）已将之删除。公众参与仍显不足。
总的来说，流行议论中的前述种种偏误，都在一定程度上误解了行政权力与专业知识之间关系的复杂性。指出知识与权力“交融”可能的风险确有必要，但过犹不及，现代行政活动中知识与权力的联结或合作广泛存在，若因为过度警惕而忽略这种复杂现实及其可能的正面意义，就谬以千里了。
四、我国环评审批制度的追根溯源与重新定位
初看起来，因为不可忽视行政权力与专业知识的运作逻辑差异，我国环评审批的制度定位面临内在紧张，而解决问题的流行思路，如前所述，是回到事实与价值的二分，努力区隔科学与政策、知识与权力。如果将这种思路推向极致，可以发现其指向自我否定的悖论：假如事实与价值、科学与政策、知识与权力之间的区隔如此不容突破，为何一开始就不将技术专家引入行政过程？
上述挑战了事实与价值区分的规制研究新发展，可以带我们另辟蹊径：既然事实与价值、科学与政策的截然区分在现实中并不可行，则在考虑环评审批制度的定位时，应首先仔细考察专业知识与行政权力在此是为何及如何“融合”起来的，并以此为基础作出进一步评价和判断。
（一）追根溯源：支持对环评实施行政审批的理由
查找相关立法资料，并未发现设立环评审批条款的相关立法理由说明，无论在1979年的《环境保护法（试行）》、1989年的《环境保护法》，还是2002年《环境影响评价法》的立法文件（如立法说明、修订说明、审议报告等）中，均无相关说明或讨论记录。但是，我们仍然能从《环境保护法》和《环境影响评价法》的立法目的和环评“预防为主源头控制”的基本理念并结合立法的社会背景推断支撑此种立法安排的可能理由，即从环境保护这一公益目标出发，期待环评审批机关约束企业的逐利动机，抵制经济发展部门的GDP追求，并由此确保环评活动服务于防范或减少项目开发活动对生态环境的损害。参见金自宁：《我国环评否决制的法理思考》，载《中国地质大学学报（社科版）》2019年第9期，第11-22页。
依据实证法规范，我国环评审批从一开始就内嵌于开发许可这一行政程序之中。就项目开发许可与环评的关系来说，是先有项目开发许可再有对环评以及环评审批的需要。也就是说，我国环评审批制度原本就是特定社会经济背景下利益权衡和价值判断的结果。只有结合我国企业逃避环保责任的动机尚未得到有效遏制、地方政府和经济部门“重发展轻环保”的冲动仍然强劲等现状，才能充分理解环评审批制度承载的以事先预防方式实现环保目标的核心功能。在这个意义上，我国的环评审批活动与其说是行政权力干预环评这一专业（科学）知识过程，不如说开发许可这一行政权力过程“引入”了环评。在这里，环评并非自足自立，而是为行政目的服务。
既然从一开始就负载了行政目的，那么，被纳入环保审批这一行政过程的环评，根本不是也不应当是纯粹的科技过程。恰恰相反，为了实现环保这一公共行政目的，环评专业知识需要更多更好地与行政政策考虑和相关价值判断结合起来，这正是环保法中“综合决策”原则的内在要求。参见蔡守秋、莫神星：《我国环境与发展综合决策探讨》，载《北京行政学院学报》2003年第6期，第28-32页;吕忠梅：《环境与发展综合决策的法律思考》，载《甘肃社会科学》2006年第6期，第10-13页。为此，虽然有必要确认专业知识与行政权力的不同运作逻辑，但是，同样需要警惕的是，机械地基于事实与价值、科学与政策二分观念而将环评与环境管理的需要及相关公共政策考虑相隔离的尝试，不仅可能因为不切实际而归于无效，参见汤金平、邱崇原：《专业与民主：台湾环境影响评估制度的运作与调适》，载《公共行政学报》2010年第35期，第1-28頁。还很可能因为妨害公共行政目标的实现而是有害的。
（二）我国环评审批实践中的调适
上述对立法可能理由的追根溯源，论证了对环评实施行政审批确有其合理性。但是，从专业知识与行政权力视角观察，考虑到知识与权力的内在差异，环评审批面临的一个实际困难是：被赋予审批权力（职责）的环评审批机关，其自身的工作人员大多并不具备环评相关的知识，特别是环评相关的自然科学知识。对此，因为环评审批机关并不能以自身工作人员专业技术能力不足为由拒绝履行法定职责，面对环评工作的专业知识门槛，我国环评部门在立法并无明确指示的情况下作了积极探索与尝试，给出了可能的解答。其中最值得关注却长期未引起注意的，是创设了使环评审批机构能够利用环评专家和专业机构的技术评估程序。
从前述规范性文件梳理中可以看到，在《环境影响评价法》颁布次年，原国家环境保护总局即颁布《环境影响评价审查专家库管理办法》，在国家和地方两级设立环评审查专家库。从前述规范性文件中并不能直接看到的是，早在《环境影响评价法》颁布之前的1992年，原国家环境保护总局即已成立环境工程评估中心，为其环评审查提供专业支持，负责对申报到国务院环保部门的环评文件开展“技术评估”（也称技术核查或技术审查），即环评审批机关在作出审批决定之前，由专业机构（专业人士）对报批的环评文件先行审核。之后，多个省市环境保护主管部门陆续设立环评技术评估机构。环评之“技术评估”这一在我国《环境保护法》《环境影响评价法》中均未提及的程序，查询相关规范，较早提及技术评估的均为有关价格或收费的文件。如《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》（计价格[2002]125号）。直到2005年，《环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》才在规章中首次出现“技术评估”（第11条）。在环评文件审批实践中得到了广泛采用。作为多年实践的总结和提升，原国家环境保护部在2011年发布的《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ616-2011）规定：“环境影响技术评估在环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件之前进行，属技术支撑行为。”之后，《建设项目环境保护管理条例》在2017年修訂时增补了技术评估相关条款（第9条第3款），技术评估终于在行政法规层面获得国家立法的正式承认。
在加入这一实践中发展出来的技术评估程序之后，我国环评审批呈现出行政权力与专业知识“双线并行”的结构，其中，环保机关对建设单位提交的环评文件进行行政审批是行政权力运作的明线（图中实线），技术机构对环评机构制作的环评文件进行专业评估是专业知识运用的暗线（图中虚线），如下图所示：
在这一结构里，正是借助“为环境管理服务”的技术评估，行政审批机关才得以跨越环评专业门槛，克服了自身知识不足，对专业人士编制的专业文件实施实质性审查，完成环评审批这一法定的行政目的。如前所述，建设单位报批的环评文件，依法必须由够格的专业机构和专业人员负责编制。实践中的技术评估系由环境科学相关专业人员基于对“建设项目实施后可能造成的环境影响”的综合分析，为环保部门“决策提供科学依据”，参见《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ616-2011）第3.1款、第5.3.1款。这是典型的引入“同行”来监督专业人员。如此，实际上在不牺牲环评专业知识的前提下，将专业知识结合进了行政权力运作过程之中。就技术评估所提供的专业知识对于行政机关完成环评审批任务而言，知识与权力在此的结合，是实现既定立法安排、达成法定行政目的所必需。
（三）回归规范立场：准确定位嵌入行政过程中的专业知识
从专业知识与行政权力的关系角度梳理和反思我国特有的环评审批制度，能够揭示单纯规范文本分析容易忽略的重要因素。带着这种梳理和反思的成果，再回到规范立场，可以发现，澄清我国环评审批制度定位，关键在于清晰和准确定位嵌入行政权力运作过程中的专业知识。这需要在环评审批制度架构中，明确专业知识提供主体的规范角色，特别是在权责意义上厘清其与行政权力的关系。由此，对于改进我国环评审批制度的具体建议，除前文已论及的环评公众参与应强化而不是弱化、环评启动时间宜早不宜迟之外，还应强调以下三点：
第一，明确区分环评过程中两类专业机构的不同角色。从图4已经可以看到，我国环评审批活动涉及两类不同的环评专业机构：一是受建设单位委托编制环评文件的环评机构，二是受环评审批机关委托从事技术评估的专业机构。二者提供的服务均基于专业知识的应用，都受到学科共识、行业规范和职业伦理的约束，同样应接受同行的专业监督。但是，二者功能不同，规范角色也应当区分开来：在环评审批这一行政程序中，两类环评专业机构分别受雇于行政相对人（建设单位）和行政主体（环评审批机关）并运用自己的专业知识提供服务。编制环评文件的专业机构是受建设单位委托进行，环评文件无法通过审批的法律后果由建设单位而非环评机构承担;技术评估机构从事环评技术评估活动是受环保机关委托，环保机关并不能因为在作出审批决定之前经过了专业机构的技术评估而免去对环评审批决定的法律责任。我国环评审批实践中这两类专业机构的角色混淆现象曾长期存在，参见陈泽伟：《正视“环评腐败”》，载《瞭望》 2009年第17期，第40-41页。有必要在环评审批相关规定修订时就此作出明确规定予以澄清。
第二，明确突出环评审批机关作为决定作出者的责任。就法理而言，环评审批是一种行政行为，行政机关是履行审批职权和职责的行政主体。由此，行政机关并不能因为环评活动具有专业性，就将此领域内的行政职责推卸给编制环评文件或对环评文件实施技术评估的专业主体。前文已经指出，审批标准容纳了超出“纯粹”科学技术的考虑，这也意味着，虽然审批过程中的技术评估程序很有必要，但它并不能取代审批机关自己的政策判断和利益权衡。强调环评审批机关的行政决定作出者地位，有助于避免环保机关将自己运用行政权力的决定“藏匿于科学之后”。通过“技术评估”模糊或逃避环评审批机关的裁量责任，类似于将环评机构向企业提供的环评服务与向审批机关提供的专业评估服务混为一谈，也是对环评专业知识与环评审批权力之间关系的误解或滥用。
第三，不宜夸大技术评估单位相对于环评审批机关的独立性。既然审批机关是最终负责的决定作出者，并且审批机关和技术评估单位之间、建设单位与环评机构之间都是委托与被委托的关系，有关技术评估单位相对于审批机关不够独立的指责就需要仔细斟酌，相应地，增强技术评估单位独立性的建议也应当谨慎界定，避免“过犹不及”。事实上，委托活动能够顺利完成，在很大程度上依赖于委托者和被委托者的充分沟通。监管机构寻求科学咨询意见的成功经验，并非对抗性模式，而是（反复多次进行的）协商模式，其中包含了监管机构与其咨询顾问之间更好的相互理解、更具合作性和富有成效的互动。参见[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第340-342页。
五、结语
法律运作的不同制度结构决定了何种问题应为重点问题。我国环评审批制不同于美德环评参考制的特色，决定了行政权力与专业知识之间的关系问题值得更多关注和讨论。我国环评审批是一种运用行政权力的行政活动，被纳入行政过程的环评专业知识，从一开始就并非自足自立，而是从属于行政目的，从属于行政主体作出合法合理行政决定的需要，其适当角色应当放在行政过程之中，结合其行政目的及行政合法性的规范要求来理解。因此，应当抛弃将环评等同于纯粹科学技术过程的刻板印象，并打破通过事实与价值二分来隔离科学与政策的迷思，真正深入作为环评审批对象的环评以及环评审批本身的具体内容和实际过程。由此才能发现，要防范行政权力“藏匿于科學背后”，正确的方向不是试图区隔科学与政策、知识与权力，而是在准确定位行政过程中专业知识的同时，重申行政机关作为审批决定作出者的法定责任。为实现行政目的，将专业知识引入行政过程是广泛存在的实践，在这些实践中将专业知识与行政权力结合起来是无法回避的现实需求。在这个意义上，虽然本文研究的具体对象是我国环评审批制度，但本文的分析及结论，在更广泛的范围内亦具有参考意义。
Knowledge verse Power：
At the Centre of Chinas EIA Legal System
JIN Zi-ning
（Law School of Peking University，Beijing 100871，China）
Abstract：EIA is a process of utilizing scientific knowledge while the EIA review with veto effect is an action using administrative power in China.Tracing the history of its creation and development，the complicated relationship between power and knowledge in Chinas EIA system is observed closely in this article.It is argued that science in EIA is regulatory science instead of lab science，which means it is characterized with a mix of fact and value，science and policy，and Chinas EIA legal system shall be revised accordingly to focus on and clarify this mixed relationship between knowledge and power.
Key Words：EIA;EIA review;scientific knowledge;administrative power
本文责任编辑：邵 海
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