正当基准与规划体制：深化土地制度改革的若干基础性认识
摘 要：新时代以来，土地制度改革取得了积极进展，但随着改革走向深水区，一些错误的思想观念和理论认识给深化改革带来了重重阻碍。当前，人们对土地产权的正当性基准、土地规划的制度性弊端以及土地与社会稳定的关系等问题缺少正确认识。由此带来的一个直接问题是土地制度改革不平衡不充分的情况突出，土地确权、集体产权制度等基础性改革成果难以顺利转换为市场效能。深化土地制度改革，必须廓清关于土地制度的若干基础性认识，在此基础上明确改革的实践方向。
关 键 词：土地制度;土地产权;土地规划;社会稳定
乡村振兴战略实施以来，中央一直把深化土地制度改革作为强化乡村振兴制度性供给的一个关键内容进行部署。除历年中央一号文件外，中央《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》以及“十四五”规划《建议》等重要文件都对土地制度改革作出了专门安排。据不完全统计，新时代以来全国性的土地制度改革事项凡计50多项，这可以看作全面深化改革的一个缩影[1]。然而，改革越是走向深水区，推进就越是困难;除了操作性问题之外，很大程度上还受制于错误的思想观念和理论认识的束缚。当前，人们对土地产权的正当性基准、土地规划的制度性弊端以及土地与社会稳定的关系等问题缺少正确认识。由此带来的一个直接问题是土地制度的基础性改革成效显著，但土地确权、集体产权制度等改革成果难以顺利转变为市场效能，土地要素市场化改革的步伐还比较缓慢，土地规划管理体制改革更是没有实质破题。
习近平总书记强调，要根据实践发展要求，促进农村土地资源优化配置，使农村基本经营制度始终充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件[2]。这从根本上讲是一个变制度性成果为发展动力的问题，同时也契合了党的十九届五中全会提出的以推动高质量发展为主题、以改革创新为根本动力的时代要求。对此，本文拟廓清关于土地制度的若干基础性认识，在此基础上明确改革的实践方向。
一、土地产权制度的正当性基准
构建现代土地产权制度是土地制度改革的基础性工作。深化土地产权制度改革，首先要明确其正当性基准。缺少这方面的统一认识，分析土地制度问题便没有共同的知识基础与对话平台，许多讨论难以进行。
（一）土地具有技术规定性、制度规定性和意识形态规定性
规定性是事物区别于其他事物的自我限定。土地是一种自然之物，当其不与人发生关系、作为一种自然物品存在时，就只具有纯粹的自然属性。当其作为一种资源被人类利用时，土地便不再是自在之物，而是成为人的对象化活动的客体，具有了规定性特征[3]。土地的自然技术性质和人类的生产条件决定了土地如何利用才更加合理，这是土地的技术规定性;人类在利用土地过程中，会形成对土地的支配性关系，这种关系固化下来之后，便有了土地的制度规定性;当前面兩种规定性与特定思潮或理念联系在一起时，便形成了土地的意识形态规定性。由于人类认识的限度，土地的制度规定性、意识形态规定性或许与其技术规定性不一致，这会影响土地资源的合理利用，但不会改变其自然技术性质。物品的技术规定性是客观中立的。土地制度调整的关键是使土地的制度规定性与其技术规定性更加匹配。由于技术边界一直在移动，这一过程甚至可能是永无止境的。上述三种规定性之间的互动关系，是理解和分析土地问题的总纲。
（二）土地逐步从政治资源向经济资源转变
人类迈过现代化的门槛以前，土地与政治是紧密勾连的。无论是传统社会的“权力支配财产”、还是近代社会“公私”概念的生成，无论是欧美国家在“地本主义”时代的土地窃夺、还是后发国家以土地为中心的近代革命，都给土地打上了政治的烙印。进入现代以后，土地正逐步从政治资源向纯粹的经济资源转变。具体而言：土地权力发生了从绝对权力向规制权力的演变，土地权利发生了从“类存在”的特权向普遍化权利的转变，土地制度发生了从“权力本位”向“权利本位”的嬗变[4]。在法治成熟的国家，“土地政治”早已无足轻重;这些国家大多也已放弃了土地的意识形态约束。中国土地制度改革便是要揖别“土地政治”，实现土地制度的现代转向。
（三）土地制度具有技术属性、经济属性、政治属性和社会属性
人类建立了复杂的土地支配关系，每种支配关系都会形成一套制度安排;由于土地资源利用领域的不同，便产生了土地制度的多重属性。这包括：（1） 技术属性。主要体现在土地生产行为及利用管理上，如种植制度、休耕轮作制度、耕地保护制度等。（2） 经济属性。主要体现在土地产权关系的确立和规制上，比如土地产权制度、规划和用途管制制度等。（3）政治属性。主要体现在土地与政治结构的勾连与互动上，比如主权领土归属、土地所有制等。（4）社会属性。主要体现在土地服务于生存伦理和社区平等上，比如传统时代欧洲的敞地制度、中国的公田制度等。
（四）土地制度应有利于土地专属社会价值的实现
土地权利体系的生成与演化是特定约束条件下人类社会活动的产物，不同的社会构造会塑造形态各异的地权结构[5]。形成什么样的土地制度，实际与特定时代的土地专属社会价值有关。纵观历史，近代以前各国的土地制度变迁都是以提升土地的农业生产效率为目标，适应技术变化需要的结果。随着技术的大幅进步，从多数国家的土地资源禀赋来看，都已经不是农业生产的一个限制性因素，全球农业土地的经济重要性都在下降[6]。我国作出了实现新型城镇化和农业农村现代化的战略部署，必须更新支撑土地制度的基本思想和框架，才能更好发挥土地的专属社会价值。这不意味着耕地会减少，如果政策合理耕地增加也不是没有可能;而是说，通过更加灵活适当的土地制度安排，为实现城镇化、农业农村现代化提供条件。
（五）公有制的具体实现形式是一个历史范畴
近代以来，由于各种社会思潮的泛起，东西方都出现了人为干预的制度设计，有些甚至与意识形态捆绑在一起，带来麻烦的后果。由于实践证明不可持续，多数国家已经放弃。马克思讲的公有制生产资料归全体成员所有的社会所有制，无论是国家所有还是集体所有都只是走向共产主义路途中的过渡形态。人民公社时期形成的，以农村居民居住地划定集体范围的做法也是特定历史阶段的产物。改革开放以来，我们坚持集体所有制不动摇，但集体所有制的实现形式已经发生了“质地之变”。这包括：（1）“农民集体”转变为“农村集体”;（2）“无限扩张的集体”转变为“范围固化的集体”;①（3）“总有的集体”①转变为“共有的集体”。这一演化还在不断前进，随着土地制度改革的深入，集体所有制与社会主义初级阶段的生产力水平也越来越匹配。
（六）所有制与产权是两个不同范畴
过去受传统知识体系和经济形态的局限，我们基本上只谈所有制不谈产权，实现集体所有制似乎只有确立绝对所有权这一条路。随着改革的深化，我们逐步认识到所有制是生产关系概念，产权是权属制度概念，二者不是同一范畴、同一层次、同一理论体系的概念，不可简单通约。所有制并不是一项具体的产权安排，占有、使用、收益、抵押、担保等产权内容是建立在市场交易逻辑基础上的，所有制却并不是依靠市场交易逻辑的产物，而是宪制层面确立的政治经济安排。当前土地制度改革的一个基本框架是在坚持农村土地集体所有制的前提下，通过产权制度改革充分释放土地要素活力。
（七）经济产权与法律产权具有显著区别
产权是由社会强制实施的对经济物品如何使用进行选择的权利[7]。巴泽尔进一步对经济产权和法律产权作了区分。经济产权就是个人直接或间接地消费某种资产提供的服务的能力，而法律产权则是政府承认和执行和那部分权利[8]。物品的经济产权是由其技术规定性决定的，如果其界定和实施的成本十分高昂，意味着这些权利很难被真正执行，即便明确了法律产权也不具有实际意义。因此经济学上又把经济产权称作实际权利（de facto），而把法律产权称作名义权利（de jury）。在实践中，多数情况下土地产权是在经济活动中通过合约确定的，而法律通常作为一种事后确认手段。法律先入为主强行设立产权的情况不是没有，但如果维护成本过高，迟早会被淘汰[9]。
（八）土地制度改革要适应复杂产权结构的约束
土地产权是交易费用与制度总盈余交互演化的结果，在制度演化的特定阶段，会形成一套复杂的产权结构。埃里克森批评中国复杂的、有期限限制的土地制度阻碍了经济的发展[10]。这个判断未必准确。传统中国土地交易中“典”、活卖、押租等复杂的交易形式，正是土地市场发育和农户生产经营能力增强的结果[11]。土地产权的分割不是延缓了而是促进了经济发展。英国在走出封建制度的过程中形成的土地制度更是复杂。当代中国的土地制度是从“一大二公”的集体制度中发育出来，土地产权的分割和设定尽管复杂，但却为产权的初始界定和交易提供了各方认可的制度装置。随着各种权利的重组和变迁，复杂的土地产权结构还会持续相当长的时间，我们的改革必须把握、适应和引领这一趋势。
（九）公共产权与私人产权的边界正在悄然发生变化
在经典认识中，竞争领域宜设立私人产权，而在公共领域，宜设立各种公共产权。历史上，根据治理需要，出现过总有、合有、共有等形式复杂的公共产权结构[12]。现代社会里直接设立公共产权的情况越来越少，而更多地是由公共权力对私人产权行使中的“外部性”进行干预和规制。土地规划和用途管制实际就是公权（力）对私权（利）的一种分割。因为规划管制权的分割，现代土地产权无论归公归私，实际都是不完整的。这一点已经得到人们广泛的认识和认可。一种新的现象是，公共权力、公共产权、私人产权之间的边界越来越模糊。兹举几个美国的例子：（1）休斯敦没有传统意义上由政府执行的规划，开发管制是依靠分区业主共同设立的“限制性契约”完成的[13];（2）出现了基于私人住宅产权，通过自主设立“邻居协会”，建立一个“集体私有产权”制度，以规范土地使用并执行区域内其他服务功能[14];（3）私人主体约定设立“私有保护地役权”（private conservation easement）以保护自然生态，费用由私人主体而非国家承担[15]。上述例子的共同特征通过自主合约将私人产权的部分功能让渡到公共领域，从而发挥了非常强的公共功能，这便使私人产权具有了现行的“公私”概念和法理观念所不能完全概括的特征。
（十）土地产权制度会形成特定的土地产权秩序
土地产权制度会影响人的行为、资源配置和经济绩效，还会影响国家在产权保护和实施中的手段和成本，从而形成特定的土地产权秩序。从国家治理层面看，初民社会中土地歸部族所有，部族依靠战争维护土地权利，产权与秩序实际是一体两面的关系;近代以来，能够按照生产性逻辑布局土地产权制度的国家，实现了经济的长期增长，较为顺利完成了现代化进程。从乡村治理层面看，当生产力低下时，大量人口聚集在小块土地上，因为资源总量的绝对约束，人们为了生存难免要建立人与人、人与共同体之间的依附性关系;随着工业化、城市化进程的推进，大量人口离土又离乡，如果能够按照人地关系和生产性逻辑重新布局土地产权制度，专业农户支撑的商业关系将逐步取代依附关系，一个现代化的乡村社会有望成为现实。
二、土地规划管理的制度性弊端
本轮改革中，土地规划管理体制方面主要的改革事项是“多规合一”。此项改革致力于解决经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划难以有效衔接的问题。但这并不是土地规划管理体制问题的关键。土地规划管制本质上是公权力对于土地产权的一种限制和分割，如果运用不当或者过度，就会损害土地产权。即便是土地价格由市场交易自由决定，但受到分区规划或基础设施建设等公共举措的影响时，就会产生公平性问题;而当政府既作为规划管制的公权主体又作为土地交易的市场主体时，这一交易通常被看作处于公法的阴影当中，公平损失的风险更大[16]。
（一）土地类型的人为分割影响了土地产权的权利实现
一是城乡土地的人为分割有悖土地的技术属性。作为土地规划约束条件的主要是人口、环境等自然要素，理论上讲规划应当与土地的技术规定性相一致，而与土地所有制无关。但目前的实际情况不是这样。长期以来，城乡建设用地同地不同权的情况并不仅限于市场交易领域，国家事实上对乡村建设用地采取特殊的用途管制政策。由于我国法律按城乡划分土地的所有制类型，久而久之，这就异化为对不同所有制土地的区别对待。
二是农村建设用地类型细分形成了对土地利用的强干预。农村的建设用地，又进一步细分为宅基地、集体经营性建设用地、村庄公共建设用地等类型。这种分割是计划经济在空间划分上的体现，比之于城乡之间的分割，更加缺少正当性和实际的经济意义。
三是城镇化进程让权利损失进一步显化。随着城镇化快速推进，大量的村庄进入城市，成为“城中村”。这里实际不存在城乡之分，但规划上的不平等随处可见，一些地方的规划中，将其看作“待开发区”，甚至通过留白将 “城中村”排除在城市功能之外。图纸上的一线之隔，被叫作城市的一侧可以开发建设，被叫作村庄的一侧则连更新都十分困难，这已经成为城市发展的难解之题。
表面上看，城中村问题似乎是一个利益问题，但事实上国有土地上的棚户区改造比城中村改造容易得多，关键问题是城中村的集体土地无法同等入市。在已经开展的农村集体经营性建设用地入市改革中，虽然允许集体经营性建设用地入市，但仍然不能建设普通住宅，这对于事实上已经建设了大量住宅（通常被称作“小产权房”）的城中村而言，仍然没有提供解决问题的制度通道。这项改革仍然需要进一步拓展和深化。
之所以形成既有的规划格局，有着保护耕地等技术要求上的考虑。而随着城镇化的推进，乡村人口和居民点都大幅减少，这时耕地保护可以通过划定连片功能区方式得以实现，而不必再将全部的农村土地作为一种特殊的规划管制空间。“十四五”规划《纲要》提出逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，为土地规划管理体制调整提供了新的思路。
（二）规划管制造成了乡村土地发展权的过度损失
土地规划和用途管制是为了矫正土地利用的外部性和公共用地短缺这两方面的市场失灵。这些问题主要发生在城市特别是大城市当中。在广袤的乡村，人口居住分散，互相之间影响很小，这种情况下的规划和用途管制可以采取底线保障，而不需设置过多的强制条款[17]。目前的规划管理体制造成了乡村土地发展权的过度损失，改革已经启动但仍有待深化。
农用地需要放弃土地的开发权是一个世界通例，但一般来说即便在农用地上也需要保障一定比例的土地用于专业农庄建设，包括农户住宅、养殖场、烘干仓储等设施。我国专业农户的这项权利普遍没有得到保障，这主要与土地用途的刚性管制有关。支撑这套制度的一个基本认识是不管制人们就会肆意占用耕地。实际上，乡村地区特别是真正的农业区，永久性建筑的经济价值很低，土地使用权人不会开展无序建设。一些国家和地区（如泰国、美国休斯敦）完全没有土地用途管制制度，人们也没有在水稻田里随意“种房子”，反而居住还十分紧凑。只要设置完整的事前规范和事后核查体系，同时配套以公共服务节点可达性等经济手段进行控制，乡村土地就不会被滥用，至于具体的建设选址和建设方式可以交给业主自行确定。前几年影响甚大的“大棚房”问题，大部分发生在城市郊区，有的甚至就在城市内部。如果仅从经济角度看，这是少部分人对城市土地价格畸高的一种反应。而城市土地价格高，亦与我们土地规划管理体系的不合理有关：一是在城市周边缺少一个可交易的拓展区，市场机制无从发挥作用;二是大量没有农业价值的丘陵、荒坡不允许非农开发，减少了建设用地的供应，这其实是乡村土地发展权过度损失的又一个例证。
（三）各级政府及小自治体之间规划权力划分失衡
从世界经验看，土地规划管理的程序通常由中央政府制定一套一般性的立法框架，但这个框架本身不是具体的规划内容，而只包含一套一般原则和不同层级政府或自治体间的权力划分[16]。当前的规划管理体制在这方面也存在一系列问题：
一是土地和城市规划通常由市县组织编制，这个层级仍然有些太高。举凡法治成熟国家，规划方案一般由基层自治体提出，再由政府予以审批;如遇纠纷，亦由基层自治体诉诸法院。其道理在于，一定层级的政府在制定规划时，考虑的是全域问题;如果规划交由中央政府来制定，那么它就必须考虑全国性问题和区域间协作问题。从这个意义上讲，只有将基层自治体作为规划编制的基础平台，才能够最大限度将规劃技术与发展实际整合到一起。
二是技术导向的规划范式会打破长期演化所形成的土地利用体系，不利市场机制的运作。目前体制下，地方自治体（比如社区、村庄）在编制环节没有表达意见的通道。需知道，结果公示与过程参与是截然不同的。仅仅依靠一些缩略图块和关键指标的公示，不要说非专业的居民，就是业内专家亦很难提出意见。
三是土地和城市规划存在对居民约束刚性和对政府约束弹性的紧张对立。对一个城市的居民而言，规划过于细化与刚性，相当于在空间上把经济活动泛计划化，从而堵塞了很多经济机会，阻遏了城市空间的更好利用[18]。而对一个政府而言，规划可以随意调整变更，政府会在私法主体和公法主体之间来回切换，通过规划和基础设施实现价值捕捉。这一紧一松的对立，加剧了公平性的损失。
三、土地与社会稳定关系的再认识
人们习惯上说土地关乎社会稳定，这一看法大体不错;但关于其内在机制，很多认识则显得浮于表面、似是而非。特别是很多认为传统社会中存在一个“土地兼并—流民啸聚—揭竿而起”的循环，将之视作是传统王朝治乱兴衰的根源，并据此宣称土地市场化改革会带来土地兼并进而危及社会稳定。然而，大量研究已经证明，这一判断很大程度上是一种缺少事实依据的猜想，在逻辑上站不住脚。
（一）传统社会土地分配并非严重不均
大量土地史的研究已经证明，从传统社会一直到民国时期，我国土地的集中度并不高。据赵冈的研究，从北宋到清末的千余年间，地权分配的长期趋势是分散和平均，而且大地主越来越少、无地农户越来越少，所谓“永远的兼并”不能成立[19]。龙登高研究发现，土改前夕农村前10%的富有阶层占有土地的比例，在南方大约为25%—30%，北方则远低于这一比例[11]。相关研究还有不少，数据不尽一致，但是反映的情况大体如此[20]。
（二）传统农村贫穷的根源是人地矛盾和技术落后
虽然传统农村的土地不均是一个伪命题，但传统农村的普遍贫困则是一个事实。其根源在于人口增长太快，而农业技术进步太慢，粮食产量成为社会发展的绝对约束。秦朝以降，以多子继承制的小农经济为基础的中央集权制确立，早婚和普遍结婚习俗长期延续，由此促成了较高的生育率[21]。至晚在明朝初年，一个典型的小农社会已经形成。但由于传统中国缺乏促使农业技术迅速进步的制度，直到近代，良种选育、耕作方式改进等关键领域仍然发展滞后。人口快速增长与技术进步长期停滞的矛盾成为中国农村发展的长期制约因素[22]。
（三）历代农民革命指向的主要是横征暴敛和土地特权
上述条件下，正常年景，农民能够通过精耕细作养活自身以及不断扩大的非农人口，已属不易;遇到灾荒或者战争等天灾人祸，流民与暴动便不足为奇。抛开天灾不说，所谓人祸其实主要不是坊间流传的土地不均、租佃冲突，而是官僚权贵的租税特权和官府的横征加派。随着人们的权利意识觉醒，近代以来的土地革命中人们的诉求主要是反对土地特权，中、法、俄等国呈现出类似的共通逻辑。无论是古代的农民战争还是近代的土地革命，人们所反对的不是市场交易框架土地分配不均和租佃冲突，而主要是政府及其官僚政治权力的运用不当[4]。
（四）无限度的土地集中背后通常是政治衰朽
历史学研究表明，古今中外没有任何地方的土地集中是由小私有者“自由买卖”导致的[23]。正常情况下，农业生产的性质决定经营者本身不会采取无限度的土地兼并与扩张。美国农业部统计显示，过去50年里，由所有者直接经营的土地面积变化不大，总体稳定在全部农田的60%左右。越是小型农场，农场主自有土地占比越高;反之越是大型农场，租赁土地占比越高[24]。传统中国，品官形势之家具有免税免役的特权。在政治衰朽的时期，很多平民百姓“带产投献”到官僚贵族门下，以逃避繁重的税赋和徭役。中国古代出现的大规模土地兼并多是这一政治逻辑的产物，而非土地私有和市场交易的结果。当前，在亚洲、非洲和拉美一些国家中仍然存在数十万亩土地集中在一起的种植园，很多人将之看成土地私有制的恶果。实际这种状况，既非私有制，更非公有制，而是“強权所有制”;既非资本主义，更非社会主义，而是“丛林主义”。
通过上述分析可以看出，土地的非正常兼并是由国家治理的衰朽造成的，这与土地市场化交易无关。正常的土地交易并不会带来大规模的土地兼并，更不是造成传统国家治乱循环的根本原因。
四、深化土地制度改革的实践指向
在上述分析中，实际已经包含了对土地制度改革方向性问题的讨论，这部分对若干关键问题作出扼要总结。
（一）提升效率
一是增强土地经营权的产权强度。突出加强对土地经营权的保护，加快推进土地经营权抵押、入股改革，探索为长期流转的土地经营权发放专门的权利凭证，鼓励土地经营规模化、连片化、长期化。
二是探索承包地、宅基地自愿有偿退出机制。启动农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等集体成员权益的“一揽子”退出改革，探索土地承包权、宅基地资格权“永久退出”机制，为扩大土地连片耕作创造条件。
三是深化土地规划管理改革。逐步扩大土地“增减挂钩”对土地利用年度计划指标的替代，打破土地利用的“泛计划框架”。下沉土地规划管理权限，实质性扩大利益相关者在土地规划管理中的作用，将基层自治体作为规划编制的基础平台。
（二）促进公平
一是夯实基础性改革成果。现在农村土地确权、集体产权制度改革等基础性改革工作都接近完成，但实际上其中仍然存在不少问题。比如，很多地方土地产权（尤其是宅基地）证书还没有发放到农民手上，还有一些地方承包地确权存在较大的纰漏。土地权属的初始分配是社会公平的起点，对于上述基础性改革成果要砸实筑牢，发现问题及时纠正。
二是推动征地交易市场化改革。具体补偿价格由市场主体自主谈判协商确定，政府主要负责交易平台运行维护、划定基准地价、提供交易信息等基础性工作，并加强行政执法和司法追究等方式进行干预，而非一味提高补偿标准。
三是优化国家、集体、个人间土地增值收益的分配。在土地征收和集体经营性建设用地入市改革中，处理好集体和个人的利益关系，集体收益占比过高的地区，适度增加个人分配比重;个人收益过高的地区，应引入税收调节机制，通过这一通行的国民收入调节手段促进社会公平。
（三）维护稳定
一是划定所有制与产权改革的边界。厘清改革的层次和边界，部署具体改革事项时将所有制与产权问题在表述上分开，以免在传播中带来误读和误信，也防止有些人动辄以触动所有制为名去质疑改革、否定改革。
二是规范界定土地制度改革称谓。明确以“土地制度改革”作为新时代土地制度改革的规范名称，涉及城乡区分时，在前面冠以“城市”“乡村”;涉及内容区分时，原则上以“土地产权制度改革”“土地规划管理体制改革”等称谓。避免以“土改”“新土改”“土地改革”“城市土改”“土地所有制改革”等有着浓厚历史色彩的概念直接指称当前改革。
三是把握土地政策的政治方向。近些年的土地政策中，时而强调对专业农户的特殊支持，时而又强调对小农户的特殊保护。不同情境下对不同类型农户的特殊化，容易被反复炒作进而导致土地问题的“政治化”。宣传土地政策，一方面必须考虑小农对国家秩序建构的基础性意义，另一方面又必须考虑专业农户对中国农业发展的长远性意义。未来在公开话语中须树立全体农民平等的理念，不宜过分强调对某一类型农户的特殊保护。
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（中文校對：李阳）
Legitimacy Benchmark and Planning System：
Some Basic Understandings of Deepening Land System Reform
Chen Ming
（Institute of Political Science， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）
Abstract：
Since the New Era， the reform of land system has made positive progress， but with the reform moving towards deep water， some wrong ideas and theoretical understanding have brought many obstacles to the deepening of reform. At present， there is a lack of correct understanding of issues， such as the legitimate benchmark of land property rights， the institutional drawbacks of land planning， and the relationship between land and social stability. A direct problem is that the land system reform is unbalanced and inadequate， and the basic reform achievements such as land ownership and collective property right system are difficult to be smoothly transformed into market efficiency. In order to deepen the reform of land system， it is necessary to clarify some basic understandings about land system and make clear the practical direction of reform on this basis.
Key words： land system; land property right; land planning; social stability
（英文校译：陈琳）
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