相对贫困：走向社会保护

王婴 唐钧

对于贫困的认识，为应对政治、经济、社会各方面突如其来的变故甚至灾难，就更需要强调从贫困的相对意义出发，以适应形势的变化。因此，中共十九届四中全会提出“相对贫困”和“长效机制”的理念应该说正当其时。

2019年召开的中共十九届四中全会决定提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这是“相对贫困”概念第一次出现在最高层次的党的文献中，提法上的变化引起了中国社会的普遍关注。

改革开放之初，中国的反贫困政策主要针对的是“吃穿发愁”的绝对贫困人口，对于绝对贫困的研究也较为深入。至于相对贫困，普遍的理解都比较简单，即绝对贫困是一种相对较低或者说比较严苛的贫困标准，相对贫困则是一种相对较高或者说比较慷慨的贫困标准。应该指出：对绝对贫困和相对贫困如此简单化的诠释，在实际工作中恐怕会给反贫困的“长效机制”造成困难和障碍。

为了剖析这个问题，在本文的第一部分，我们先对绝对贫困和相对贫困这对概念及相互之间的关联，从学术理论的角度进行深入讨论。

一、绝对贫困与相对贫困

作为社会政策基本价值理念的绝对贫困，是以生存观念（Subsistence）为基础的，也就是说，一个人、一个家庭或一个群体维持身体的健康存在所必须满足的基本条件应该得到满足。作为社会政策基本价值理念的相对贫困是相对于平均生活水平来定义的，也就是说，是将一个人、一个家庭或一个群体的生活状况与其所在的特定社会中占主流的一般生活水平作比较后得出的。

绝对贫困与相对贫困之间的关系并不是“零和”关系，这两者之间不但没有壁垒分明的楚河汉界，反倒是你中有我，我中有你。也就是说，划分绝对贫困和相对贫困本身就是相对而言的：相对贫困一定要有一个“绝对的内核”，而绝对贫困则一定会随着时间和空间的变化而相应地发生变化。

从操作层面讲，相对贫困是指在一个特定的社会里，大多数人或家庭所拥有的东西就应该所有的人或家庭都有才行;如果有少数人或家庭没有这一类东西，那就是贫困的，政府或社会就有责任使他们也拥有。但是，有研究者质疑：在发达国家，大多数人或家庭都拥有小汽车，那一个人或家庭没有小汽车难道就应该被视为是贫困的？政府就有责任给他们派送一辆小汽车？因此，相对贫困还是应该有个“绝对的内核”，在讨论一个人或家庭应该有什么时，还是要用“基本生活必需品”作为内核来限制讨论的范围——这就是相对贫困的绝对意义。

绝对贫困被认为是建立在某种标准被认为“普遍适用”的假设之上的：只要是年龄和体格相似，不管生活哪里，其基本生存标准应该也是相似的。然而，到处使用一个“普遍标准”是有问题的，因为这样的定义没有考虑到贫困标准实际上具有的时间性、空间性和过程性的特点。譬如20世纪末世界银行提出的“国际贫困标准”是370美元/年，这就是我们熟知的“每天1美元”;但到2015年，世界银行的贫困标准已是中低收入国家每天3.2美元，中高收入国家每天5.5美元。中国按人均GDP已属于中高收入，所以后者更有参考价值——这就是绝对贫困的相对意义。

贫困研究的著作中常会提及：二战后英国对绝对贫困的度量，是“试图以一份明确的生活必需品清单为基础，而缺少这些必需品就被当作贫困线，人们的生活水平大概是不允许跌到这条贫困线以下的。”西博姆·朗特里（Seebohm Rowntree）按这个思路提出了一个包括大米、蔬菜、鸡蛋和茶的“基本食谱”，以现在的目光看，这个基本食谱苛刻到有点不人道了。但是，有研究者指出：食谱中其实包含了非生活必需品——茶。对此，朗特里反问道，难道可以要求英国人不喝下午茶吗？所以说，绝对贫困标准实际上也从一开始就渗入了“相对”的因素，茶被列入食谱，仅仅是因为它是“风俗习惯认为应该享有的”。

英国社会学家吉登斯指出：随着社会变得越来越富裕，很多从前被看作奢侈品的消费品，在发达国家如今都已经是生活必需品。“比如目前的英国，几乎每家都有像电视机与洗衣机这样的消费品”。“确实，现在甚至那些最低收入的家庭也享有比20年前更多的商品和服务。”但是，“在低收入家庭中，仍然广泛存在着营养不良、健康不佳、接受教育和公共服务的机会有限以及居住环境不安全等问题。”[1]

二、从相对贫困到多维贫困

如前所述，用一个“普遍的”绝对标准来判断是否贫困可能会有问题。因为在现实生活中，贫困的存在从来都是因人、因地、因时相对而言的。因此，相对贫困概念的出现说明：关于贫困的讨论已经从保守的、闭合性的“绝对”，走向了开放性、发散性的“相对”。对于贫困和反贫困的讨论，无论其出发点是绝对贫困还是相对贫困，逐渐地都会殊途同归，并且在某个关键时刻升华到一个新的层次、新的境界。

正因如此，时至今日，关于贫困的讨论已经超越以往局限于“绝对贫困VS相对贫困”的狭小范围，跃升为更为开放的“多维贫困”。现在常常讨论的相关政策理念，包括阿玛蒂亚·森提出的“可行能力”，联合国开发计划署提出的“发展权利”，欧共体委员会提出的“社会排斥”，托马斯·戴伊提出的“阶层地位”，奥斯卡·刘易斯提出的“贫困文化”等，不一而足。[2]如果能够将以上论及的丰富多彩的价值理念整合到一起，形成一个结构分化又功能耦合的大系统，才能产生整体大于部分之和的整体效应。就这个意义而言，多维贫困，实际上可以被看作是以需求为导向的更加开放、更加发散、更加立体的相对贫困。

三、相对贫困与社会保护

从某种意义上说，“相对贫困”的提出，可能是一个反贫困的政策和行动深化改革和转型升级的契机。与前面的讨论相关联，这个契机主要在于相关政策理念的“转型升级”。下面，我们从国际经验和国内实践两个方面来讨论如何让“相对贫困”和“多维贫困”的政策理念更加“接地气”的问题。

根据国际经验，就社会救助制度而言，实际上有两种不同的制度模式：一种制度模式是以贫困线为标准来确定救助对象，这也就是我们熟悉的在中国被称为“最低生活保障”的社会救助制度，主要針对绝对贫困，瞄准点是收入;另一种制度模式则不设贫困线，政策视野转向相对贫困并表现得更加开放，基本理念是以“需要”为目标来确定救助对象。

随着第三次浪潮的到来，世界进入信息化、全球化、智能化的新时代。不适应这种社会经济剧变的社会群体如失业者，可能会越来越多;与此同时，还出现了因就业不足、收入太低而导致的“工作贫困”群体。为了应对“新贫困”迅速发展的形势，国际劳工组织提出了一个新的概念——社会保护（Social Protection）。

按国际劳工组织的定义：社会保护是一组旨在在整个生命周期内减少和防止贫困和脆弱性的政策和方案。社会保护更强调对“社会保护底限（Social Protection Floors）”的全球性承诺，亦即相关的政策和方案首先要解决的是减轻和防止贫困、脆弱性和社会排斥。2012年的国际劳工大会上，通过了《关于国家社会保护底限的建议书》。就社会保护的外延而言，可以说更具开放性、发散性和包容性，具体包括对儿童和家庭、生育、失业、工伤、疾病、老年、残疾和遗属以及健康的保护。但与强调“（社会保险）缴费”的社会保障不同，为实现“底限保护”，社会保护更突出了“非缴费”的转移支付和公共服务。[3]就政策理念而言，社会保护正是秉承并发扬了“相对贫困”的开放性、发散性和包容性。

有研究认为，波兰尼提出“社会保护”是对“人类、自然和生产组织的保护”。正因如此，对于贫困的认识，为应对政治、经济、社会各方面突如其来的变故甚至灾难，就更需要强调从贫困的相对意义出发，以适应形势的变化。因此，中共十九届四中全会提出“相对贫困”和“长效机制”的理念应该说正当其时。

四、中国的政策理念与制度选择

虽然迄今为止，中国政府和中国社会公开宣称的反贫困政策的目标一直是“基本消除绝对贫困现象”，但在实践中，无论是城乡社会救助，还是农村脱贫攻坚，在消除绝对贫困的过程中，相对的因素其实一直都在不着痕迹、潜移默化地渗入。

首先，从中国的救助标准和扶贫标准看，一直在随着经济社会的发展和人民生活的改善而不断调整。中国最低生活保障制度的创立自上海始。1993年上海市实施这项制度时，确定的低保标准是月人均120元，而到2019年，已经增加到月人均1160元，增幅为9倍多。2007年农村低保初建时的标准是月人均70元，而到2018年则已增加到月人均445元，增幅为5倍多。农村扶贫也是一样，1986年公布的第一个扶贫标准，是人均年收入200元;到2011年扶贫标准已经提高到2300元，并規定此后10年中每年都以2010年不变价调整扶贫标准;到2020年，按现价，扶贫标准应该是年人均4000元。

在低保制度实施过程中，中国社会对贫困所发生的心理变化也是饶有兴味的。在20世纪90年代的城市低保初创时，家中有“三大件”便会受到质疑。后来关注点不断转移，从金银首饰、空调、手机、摩托车到养宠物……以上提及的事物都逐渐被接纳和认可为“生活必需品”。20多年来，中国社会对贫困的理解总的来说是趋于宽松和包容的。现在，社会救助体系的构建已包括“基本生活、基本医疗、基本住房、基本教育、就业保障和急难救助”，农村扶贫也强调“两不愁，三保障”，即“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”。这种在“消除绝对贫困现象”过程中的“相对主义”，彰显了中国社会的不断进步。

前文中提及，从国际经验看，并不是所有的社会救助制度都按贫困标准来操作的，其实还有一种按实际困难和实际需要来实施救助的制度模式。从中国的实践看，从2007年开始，早就开始了对“支出型贫困”的研究，这应该被认为是上述政策思路和制度安排的中国式创意。这个特殊群体因为病、残、灾等原因陷入贫困，但又不符合低保救助的申请条件。社会救助立法中也已经为此开了口子：“国家对因意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。[4]

关于中国的农村扶贫，前世界银行行长金墉指出：中国解决了8亿人口的贫困问题，这是人类历史上最伟大的故事之一。世界极端贫困人口从40%下降至10%，主要贡献来自中国。一般认为，扶贫是经济开发，而非社会政策。但社会保护概念的出现却打破了经济政策和社会政策之间的森严壁垒，造就了一种“跨界优势”。世界银行在论及社会保护时指出：仅在遭遇风险时向低收入者提供临时性的救助是远远不够的，应该对人力资本投资进行公共干预，帮助个人、家庭和社区更好地管理风险，对低收入者提供支持，创造更多的就业机会。

五、结语

习近平总书记最近指出：“当今世界的变局百年未有，变革会催生新的机遇，但变革过程往往充满着风险挑战，人类又一次站在了十字路口。”[5]在百年未有的变局和风险挑战面前，社会保护就显得分外重要。

譬如，2020年以来，全世界都遭遇新冠病毒肺炎的挑战。在中国，一部分流动的劳动者可能会在一段时间内陷于无收入的窘境。如果单纯以低保标准去衡量，相关群体都不符合标准。因为只要有家庭成员去年在外打工，这个家庭的上一年的人均年收入一定会高于当地低保标准。只有按相对贫困的需要理念去作评估，这些困难家庭才能得到救助或保护。诸如此类的政策弹性是必需的，因为今后类似的急难情境可能还会发生。

总而言之，按客观规律，相对贫困的理念是在一个国家的经济社会发展到一定程度时必然会提出的社会政策议题。相对贫困和社会保护所代表的在价值理念上的发展和进步是需要汲取的。我们必须注意到：反贫困是一个过程，绝对贫困和相对贫困虽有区别但其实难以截然分开。对于中国社会，相对贫困也不是一个神秘或完全崭新的概念，在“基本消除绝对贫困现象”的过程中，相对的理念其实一直在发挥着应有的作用。在社会经济环境发生巨大变化的今天，应该更加强调从相对的层面上去理解贫困。

注释：

[1]吉登斯著，赵旭东等译：《社会学》，北京大学出版社，2003年版，第297、298页。

[2]参见“城乡困难家庭社会政策支持系统建设”课题组：《贫困概念的界定及评估的思路》，《江苏社会科学》，2018年第2期，第25-28页。

[3]International Labor Organization “World Social Protection Report 2017–19”， ILO （https：//www.ilo.org/secsoc/information-resources/WCMS_604882/lang—en/index.htm）， p2。

[4]《社会救助暂行办法》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150715848487. shtml。

[5]《关于当前世界形势和热点问题，习近平给出明确答案》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2018/ 1117/ c1001-30406220.html。

（王婴为中华女子学院教授，唐钧为中国社会科学院社会学所研究员）

责任编辑：尚国敏

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